Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar

Árva – Balázs – Barta – Veszprémi

Közigazgatás-elmélet

Debreceni Egyetemi Kiadó

Debrecen University Press

2017

Szerzők

Árva Zsuzsanna

habil. egyetemi docens, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar
II. fejezet, IX-X. fejezetek

Balázs István

tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék. Tudományos főmunkatárs, MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézet
Bevezető, I. fejezet, V-VI. fejezetek, valamint VII. fejezet Veszprémi Bernadettel közösen

Barta Attila

egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar
III-IV. fejezetek

Veszprémi Bernadett

egyetemi adjunktus, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar
VII. fejezet Balázs Isvánnal közösen, VIII. fejezet

Szerkesztette

Balázs István

Lektor

Szamel Katalin

Technikai szerkesztő

Barta Attila

Nyelvi lektor

Jakab Viktória

Kézirat lezárva:
2017. március 30.

ISBN 978-963-318-640-4

© A szerzők, 2017

© Debreceni Egyetemi Kiadó, 2017

Kiadta a Debreceni Egyetemi Kiadó Debrecen University Press

Felelős kiadó: Karácsony Gyöngyi

E-könyvesítés: Antal Mátyás, Báji Péter József

Tartalomjegyzék

Bevezető

I. fejezet A közigazgatás-elméletről és a közigazgatás fogalmáról

1. A közigazgatás-elmélet fogalma és tárgya

2. A közigazgatás fogalmáról

2.1. A fogalomalkotás dilemmái

2.2. A közigazgatás fogalmának elemei

2.3. A közigazgatás komplex fogalma

2.4. A közigazgatás fogalmának organikus eleméről

3. A közigazgatás fogalmának funkcionális elemei

Irodalom

II. fejezet A közigazgatás felépítésének és működésének alapelvei

1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai

2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban

3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása

3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása

3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés

4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése

5. A közigazgatási eljárás és elvei

Irodalom

Hasznos linkek

III. fejezet Kormányzás és közigazgatás

1. Fogalmak, megközelítések

2. Nemzetközi folyamatok és hatásuk a kormányzás tartalmának fejlődésére

3. Merre tartunk?

Irodalom

Hasznos linkek

IV. fejezet Közvetlen és közvetett közigazgatás

Bevezető gondolatok

1. Közvetlen közigazgatás

1.1. Államigazgatás

1.1.1. Központi államigazgatás

1.1.1.1. Autonóm államigazgatási szervek

1.1.1.2. Önálló szabályozó szervek (független szabályozó hatóságok?)

1.1.2. Területi államigazgatás

1.2. Helyi önkormányzatok

1.3. Rendészeti szervek

2. A közvetett közigazgatásról röviden

3. Záró gondolatok

Irodalom

Hasznos linkek

V. fejezet A közigazgatás cselekvésének eszközrendszere

1. A közigazgatás tevékenységének általános vonásai

1.1. Jogalkotás

1.2. A jogalkalmazás

1.3. Közszolgáltatások szervezése

1.4. A közigazgatás belső igazgatása, működtetése és azok eszközei

2. A közigazgatási aktusok

Irodalom

VI. fejezet A közigazgatási jog fejlődésének sajátosságai, az európai közigazgatási jog problematikája

1. A közigazgatási jog fogalma és jellemzői

2. A közigazgatási jog és jogtudomány szerepének megváltozása

3. Az európai közigazgatási jog fogalma és jelentéstartalma

3.1. Az európai közigazgatási jog szűk fogalmának tartalmi elemeiről

3.2. Az európai közigazgatási jog fogalma változásának tendenciái napjainkban

Irodalom

VII. fejezet Új tendenciák a közszolgálati rendszerek átalakításában

1. A közszolgálati rendszerek változásainak jellemző vonásai

2. Változások a munkaerőpiaci szabályozásban

3. Változások a közszolgálatra vonatkozó magyar közszolgálati szabályozásban

4. Elkülönült jogi szabályozás

5. Következtetések

Irodalom

VIII. fejezet A közigazgatás-tudomány és irányzatai

1. A közigazgatás-tudomány fogalma és kialakulása

1.1. A közigazgatás-tudomány fogalma

1.2. A közigazgatás-tudomány kialakulása

1.3. A közigazgatás-tudomány differenciálódása

2. Közigazgatás-tudományi irányzatok

2.1. Közigazgatási jogtudományi irányzatok

2.1.1. Közigazgatási jogi pozitivizmus

2.1.2. A közigazgatási jogi dogmatika

2.2. A közigazgatástan

2.2.1. A klasszikus közigazgatástan

2.2.2. A modern közigazgatástan

3. A közigazgatás-tudomány fejlődését meghatározó nagy rendszerek

3.1. A német közigazgatás-tudomány

3.2. A francia közigazgatás-tudomány

3.3. Közigazgatás-tudomány az Egyesült Államokban

Irodalom

IX. fejezet A magyar közigazgatás-tudomány

1. A kezdeti lépések

2. A polgári magyar közigazgatás-tudomány irányzatai és képviselői

2.1. Közigazgatási jogismereti irányzat

2.2 Jogi pozitivizmus

2.3. Közigazgatástan

2.4. Közigazgatási jogdogmatika

3. A Magyary-iskola

3.1. A Magyary-iskola főbb jellemzői

3.2. A Magyary-iskola és a közigazgatási jogtudomány

3.3. A Magyary-iskola és a szociológiai irányzat

3.4. A Magyary-iskola és a szervezés (igazgatás) tudomány

3.5. A Magyary-iskola és a közigazgatás személyi állománya

3.6. Az összehasonlító közigazgatás-tudomány és a Magyary-iskola

4. A második világháború utáni időszak

4.1. Az útkeresés ideje

4.2. Az 1950-es évek

4.3. Az 1960-as és 70-es évek

4.4. Az rendszerváltásig tartó időszak

5. A jelenkor. A rendszerváltástól napjainkig

Irodalom

X. fejezet A közigazgatás kutatásának intézményrendszere

1. A kutatási intézményrendszer fontossága

2. Történeti előzmények

3. A rendszerváltás utáni korszak kutatási rendszere

3.1. A kutatások intézményi bázisa

3.2. Folyóiratok, szaklapok

3.3. A tudományos kutatások pénzügyi forrásai

4. A közigazgatás kutatásának nemzetközi intézményrendszere

5. Az oktatás szerepe

6. A gyakorlati hatások

7. A kutatási módszerek

Irodalom

Hasznos linkek

Bevezető

A közigazgatás-elmélet témakörében írt monográfia célja elsődlegesen a doktori képzés keretében szereplő kötelezően választható tárgy oktatásának elméleti megalapozása. Ennek körében az alkalmazott módszer főleg a graduális képzés során megszerzett közigazgatási jogi ismeretekre alapozva az azok mögött meg lévő elméleti alapok áttekintése a különböző tudományos irányzatok feldolgozásával.

Az alapvető témák, amiket munkánk érint, a közigazgatás, illetve a közigazgatási jog elméleti kérdései a közigazgatás-tudomány egyes meghatározó nemzetközi irányzatai és a magyar klasszikusok. A kötet keretében betekintést kívánunk nyújtani a közigazgatás kutatásának hazai és nemzetközi intézményrendszerébe is.

Tekintettel arra, hogy az elérendő tudás és kompetencia a közigazgatás tudományos kutatására való képességeket hivatott elősegíteni, a fentieken túl rögzítésre kerül a közigazgatás-elmélet fogalma és tárgya, és ebben az összefüggésben meghatározásra kerülnek magának a közigazgatásnak a fogalmi elemei is. Ezt követően tárgyalásra kerülnek a közigazgatás felépítésének és működésének az alapelvei, a közigazgatás funkciói, a kormányzás és a közigazgatás, a közvetlen és a közvetett közigazgatás, a közigazgatás eszközrendszere, valamint a közigazgatási jog fejlődésének a sajátosságai, benne az európai közigazgatási jog problematikájával. A közigazgatás személyzetének szabályozására érvényesülő új tendenciák vizsgálata ugyancsak fontos tárgykör, amit jelen munka sem kívánt megkerülni.

Debrecen, 2017. március 16.

Balázs István1

1 Tanszékvezető egyetemi tanár, Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Közigazgatási Jogi Tanszék. Tudományos főmunkatárs, MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézet. ↑

I. fejezet
A közigazgatás-elméletről és a közigazgatás fogalmáról

1. A közigazgatás-elmélet fogalma és tárgya

Álláspontunk szerint a közigazgatás-elmélet nem azonosítható sem a közigazgatás-tudománnyal, sem annak két fő ágával, a közigazgatástannal és a közigazgatási jogtudománnyal. Mindkettőnek nagy a fontossága a fogalom tartalmának kitöltésében, de a közigazgatás-elmélet felfogásunkban az egyes közigazgatási intézményekre vonatkozó tudományos nézetek összessége. Mivel pedig az intézmény alatt a szervezetet és a működésére vonatkozó szabályozást valamint a szervezeti célokat megvalósító emberek összességét értjük, úgy ennek megfelelően alakulhat a közigazgatási intézmény fogalma is. Ezek szerint az a közigazgatási szerv, vagy közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szerv, az azokra vonatkozó jogi – főként közigazgatási jogi (anyagi, alaki, szervezeti) – szabályozás és a közigazgatás személyi állománya.

A közigazgatás azonban a legnagyobb állami szervezeti rendszer, mely maga is különböző alrendszerekre oszlik, így azok vizsgálatánál sem nélkülözhető a rendszerszemlélet.

E felfogást követve pedig a közigazgatás-elmélet a közigazgatási intézményrendszer egyes elemeire vonatkozó tudományos nézetek összessége, mely a közigazgatási menedzser mesterszakon a közigazgatás és közigazgatási jog oktatásának folyamatában a közelmúltban kezdett önállósulni.2

A közigazgatás-elmélet vázolt fogalmából adódik az, hogy a közigazgatás-elmélet tárgya maga a közigazgatás intézményrendszere, illetve ezen belül ezen intézményrendszerre és egyes elemeire vonatkozó tudományos nézetek, következtetések összessége. Csakhogy ezek az eltérő megközelítési módok és felfogások mentén egymástól igen különbözők is lehetnek aszerint, hogy a közigazgatás-tudomány milyen irányzatát (közigazgatási jogtudományi, vagy közigazgatás-tani) alkalmazza és ennek megfelelően milyen módszerrel vizsgálja őket. Az elméleti megállapításokat pedig még tovább gazdagítja az, hogy a közigazgatást más tudományágak is vizsgálhatják és vizsgálják is.

Mindezekre tekintettel a munka arra koncentrál, hogy az intézményrendszer elemeit a közigazgatás-tudomány nagy irányzatait és azok eredményei mentén tekintse át. Ebben a folyamatban pedig támaszkodnunk kell a modern közigazgatás kialakulására ható főbb irányzatok megismerésére és a jövőre vonatkozó elképzelések számbavételére egyaránt.

A közigazgatás-elméletet kitöltő tartalmi elemek elméleti jellegére figyelemmel, célszerű áttekintenünk az azokat alakító közigazgatás-tudományi kutatások hazai és nemzetközi intézményeit is.

A vázolt értelemben vett közigazgatás-elmélet tanulmányozása feltételezi a közigazgatás alapfogalmainak és intézményrendszerének ismeretét,3 melyekre a szándékok szerint egy, a graduális képzésnél magasabb szintet tud építeni.

2 Szükséges ezért utalni arra, hogy a közigazgatás-elmélet a közigazgatási menedzser mesterszak törzsanyagának tárgyaként intézményesült. Így élt meg tankönyvként két kiadást is ezen a címen e könyv szerzői kollektívájának azonos elnevezésű munkája is. Az államtudományi képzések NKE-hez történt átszervezését követően e tankönyvek funkciótalanná váltak, mivel az NKE-nek van saját tankönyve. Ennek következtében merült fel az a gondolat, hogy a megújult doktori képzésben, a megváltozott igényekhez és szinthez alakítva kerüljenek hasznosításra a korábban tankönyvbenrögzített ismeretek.A fogalom tehát új, dinamikusan változó és ennek következtében persze vitatható is. ↑

3 Ezek a különböző szakokon általában a közigazgatási jog általános és kisebb részben különös részi tananyagaiban lelhetők fel, így e szerzői kollektíva esetében; Árva – Balázs – Barta – Veszprémi: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész 1-2. Kötet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015. ↑

2. A közigazgatás fogalmáról

2.1. A fogalomalkotás dilemmái

A közigazgatás fogalmának meghatározása nem egyszerű feladat, mert nincs olyan megközelítési mód, alkalmazott módszer és tudományág, mely által olyan terminológia lenne kialakítható, mely teljes.

Nem véletlen az, hogy a vonatkozó szakirodalom már a közigazgatás-tudomány korai stádiumában is különbséget tett a közigazgatás elméleti és jogi fogalma közt.4 Egyes nagy közigazgatási rendszerekben és nyelveken pedig, így pl. a franciában ugyanazon fogalom nagybetűs, vagy kisbetűvel kezdődő változata jelzi a közigazgatás, mint szervezet, illetve az általa ellátott szakigazgatás fogalmai közti különbséget.5

Ennek a fogalmi ambivalenciának több oka is van, de kiemelendő ezekből az, hogy a közigazgatás, mint az állam cselekvését megvalósító és egyben legnagyobb állami szervezeti rendszer, valamint az általa végzett tevékenység igen differenciált és állandó változásban van.

Másrészt a fogalmi meghatározásnál alkalmazott módszerek is eleve eltérnek abból a szempontból, hogy azok a szervezeti rendszerre fókuszáló organikus, vagy a tevékenység tartalmára alapozott materiális, vagy ennek egy magasabb absztrakciós szintjét képező funkcionális fogalomalkotást priorálják.

Tovább bonyolítja a fogalomalkotást az, hogy ha az a közigazgatást jogi értelemben és módszerekkel próbálja megragadni, mely következményeként közjogi, esetleg azon belül közigazgatási jogi dogmatikai kérdéssé válik, vagy az inkább a közigazgatásnak a társadalomra kifejtett tényleges szerepkörére koncentrál és így a jogi megközelítésen túl más szempontok érvényesítésére is sor kerül.

Ezekből a dilemmákból alakult ki a közigazgatás fogalmát meghatározni hivatott két alapvető irányzat, a negatív és a pozitív egyaránt.

A negatív irányzat e gondolati kört követve arra jut, hogy differenciált és folyamatosan változó jellegére tekintettel a közigazgatásnak egy általános érvényű fogalmat nem lehet adni, ezért tartalmilag minden közigazgatás, ami nem tartozik más állami szerv kizárólagos feladat- és hatáskörébe.

Ez azonban egy viszonylag felszínes kritikával is könnyen megdönthető tétel azzal, hogy egyrészt a közigazgatás más hatalmi ágak funkciójába tartozó feladatokat is ellát, így pl. a közigazgatási büntetőjog területén, vagy a birtokvédelem a tulajdonvédelem keretében.

Másrészt pedig közigazgatási feladatokat ellátnak nem közigazgatási (sőt még csak nem is állami) szervek is. Így tehát e tetszetős és egyszerűnek tekinthető irányzat nem fedi le a közigazgatást sem organikus, sem materiális szempontból, de funkcionális szempontból sem.

Maradnak tehát a pozitív irányzat keretében tartozó fogalomalkotási kísérletek, melyek közös vonása a fogalomalkotás valamely tudományterület, vagy tudományág által priorált módszer, vagy módszerek adta sajátosságok mentén.

Mindez jellemző magára a közigazgatás-tudományra is, mely klasszikusan kialakult két ágát éppen az előbbiekben vázolt kizárólag jogi, vagy ezen túlterjedő vizsgálati módszer különbözteti meg egymástól. A közigazgatási jogtudomány a közigazgatás fogalmát is a pozitív jogból, vagy az abból képzett dogmákból próbálja alakítani, míg a másik irányzata a közigazgatástan ezt nem tartja elégségesnek, hanem komplex – több tudományág és módszer alkalmazásával kialakított – fogalomalkotás a célja.

Ezek alapján logikusnak tűnik a fogalomalkotásban a komplexitásra való törekvés, melyre szép számmal találhatunk példákat a szakirodalmi forrásokban.6

Hazai közigazgatás-tudományunk és felsőoktatásunk ebből a szempontból változó képet mutat; de inkább óvatos és visszafogottnak minősíthető. A XX. század közepéig érvényesülő klasszikus polgári magyar közigazgatás-tudomány művelői köréből az aktív fogalomalkotók közül kiemelhetők Ereky István7 és Magyary Zoltán,8 míg a már idézett Márffy Ede9 ennek éppen az ellenkezőjére példa, de ennél persze változatosabb az összkép.10

A „szocialista államigazgatás-tudományt” érthető okokból a bátrabb fogalomalkotás jellemezte.11 A rendszerváltást követően a leghosszabb ideig és egyetemes jelleggel használt tankönyv12 fogalom meghatározás helyett inkább csak a különböző irányzatokat ismertette, míg az azóta általánossá váló kari tankönyvek és jegyzetek13 zömükben szintén e megoldást követik14 azzal, hogy inkább a közigazgatás sajátosságaira, jellemzőire koncentrálnak. Mivel olyan fogalom az előbbiek alapján nem adható, mely minden megközelítési módnak, alkalmazott módszernek és tudományágnak egyaránt megfelelne, és így általánosan elfogadott lenne, ezért álláspontunk szerint egy-egy fogalmat legfeljebb a maga érvényesülési körében célszerű alkalmazni, utalva mindig az eltérő megközelítésekből adódó sokszínűségre.

Ugyanakkor egy-egy közigazgatás fogalom meghatározott körben történő bátor felvállalása alkalmat ad arra is, hogy a továbbgondolás alapjául szolgáljon és kritikája nyomán esetlegesen új fogalmi elemekkel bővüljön.

Ilyen a hazai szakirodalmunkban gyakran idézett Magyary Zoltán által alkotott fogalom is, miszerint „a közigazgatást úgy határozhatjuk meg, hogy az az állam szervezete, a közfeladatoknak ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására.”15

Ő maga sem tekintette azonban ezt egy zárt fogalomnak, mert mindjárt hozzátette, hogy „Ennek a meghatározásnak a tartalmát több szempontból behatóbb vizsgálat alá kell vonnunk, ami további fontos részletek megvilágítására fog vezetni.”16

És valóban szükséges is a magyarázat, hiszen az államnak nem csupán a közigazgatás a szervezete, közfeladatokat sem csak az lát el, továbbá minden más hatalmi ágba tartozó és funkciót ellátó állami szervnek megvan a maga természete, melyek sajátos módszereket igényelnek és bizony minden állami szerv tevékenységének eredményesnek kell lenni ahhoz, hogy maga az állam is az legyen.

Így aztán megkerülhetetlen a közigazgatás állami funkcióinak, működésének és szervezetének további elemzése, hogy a közigazgatás fogalma valóban egyre komplexebb egységet alkosson.

Ennek körében kiemelendő Magyarynak az a következtetése, hogy” Az adminisztrációt, a közigazgatást azóta nevezik végrehajtásnak, amióta a törvényhozó funkció nem csak különvált, hanem az elsőbbséget is a közigazgatás és a bíráskodás fölött megszerezte. A törvényhozás és az igazságszolgáltatás mellett harmadik funkciót nem végrehajtó hatalomnak, hanem cselekvő hatalomnak kellene nevezni.”17

A közigazgatás, mint az állam cselekvése, pedig magába foglalja a modern közigazgatás legfőbb jellegzetességét, amit persze megint külön magyarázni és értelmezni szükséges.

4 Így lásd pl. a hazai szakirodalomból; Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. I kötet első fele, Budapest, Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.T., 1926. 5-6. ↑

5 Lásd; http://www.toupie.org/Dictionnaire/Administration.htm (2017. 01. 25.). ↑

6 Erre kiváló példa; Mercier, Jean: L’Administration publique de l’ École classique au nouveau management public. Saint Nicolas (Québec) Les Presses de l’UniversitéLaval, 2007., mely egyben az európai és az amerikai,vagy angolszász felfogásbeli különbségeket is elemzi a klasszikus iskoláktól egészen az Új Közmenedzsmentig. ↑

7 Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Bizottsága, 1939. ↑

8 Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Budapest, Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, 1942. 39-42. ↑

9 Márffy: i.m. 5. ↑

10 További magyar eszmetörténeti utalásokra lásd; Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014. ↑

11 Lásd; Beck György - Czéh György (szerk.): Magyar Államigazgatási jog. Általános rész. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 70-81. ↑

12 Fazekas Mariann-Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Általános rész. Budapest, OSIRIS, 2006. 34-42. ↑

13 Így pl. az ELTE ÁJK által használt Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész. I. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2014. 15-18. továbbá; Patyi András - Varga Zs. András (szerk.): Általános közigazgatási jog. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2012. ↑

14 Némileg a kivételek körébe tartozik e könyv szerzői kollektívája által jegyzett; Árva – Balázs – Barta – Veszprémi: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész 1. Kötet. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2015. 19-21., ami viszont az irányzatok helyett, inkább egy komplex, illetve a Magyary Zoltán által alkalmazott fogalomra koncentrál. ↑

15 Magyary: i.m. 41. ↑

16 Magyary: uo. ↑

17 Magyary: uo. ↑

2.2. A közigazgatás fogalmának elemei

Az említettek nyomán a közigazgatási fogalomalkotásnak az idők során kialakult egy olyan általánosan alkalmazott sémája, melyben először a fogalomalkotás nehézségei kerülnek tárgyalásra, majd ezekből adódóan a közigazgatás funkcióinak vizsgálata történik meg.

Ebben először a közigazgatásnak az államhatalmi funkciókon belüli elhelyezése a cél, majd pedig a közigazgatás és a társadalom többi nagy szervezeti rendszerének elhatárolása történik meg.

Ezt követően elkerülhetetlen a közigazgatás tevékenységének tartalmi meghatározása, így az, hogy melyek azok a döntések (jogilag releváns aktusok) és szolgáltatások (tényleges cselekmények), melyeket meghoz, illetve biztosít.

Ezután kerülhet sor a közigazgatás, mint szervezeti rendszer meghatározására. A funkcionális, materiális és organikus megközelítés pedig együtt vezethet a közigazgatás komplex fogalmának egy lehetséges meghatározására, mely összességében még így is igen eltérő lehet másoktól, de már vannak közös és konstans elemei, melyek az oktatásban és a kutatásban – némi bátorsággal talán – konvencionálisnak mondhatók.

Így mindenekelőtt a közigazgatás állami funkciójának tekintetében általánosan elismertnek mondható a végrehajtó hatalmi ági funkcióhoz történő sorolása, azonban ezt nem csupán a Magyary féle „cselekvő hatalmi aktivitással” lehet színesíteni, hanem mindenkép árnyalni kell azzal, hogy a közigazgatási cselekvés nem azonos a végrehajtó hatalmi ági funkciók gyakorlásával, mert a kormányzást ettől biztosan meg kell különböztetni. Persze ez sem egyszerű feladat, ami például a közigazgatási jogi dogmatika egyik meghatározójának számító francia közigazgatási jogtudományban évszázados múltra visszatekintő,18 de ma is tartó folyamat. Ez nem csupán azért problémás, mert a közigazgatás csúcsszerve és a kormányé szervezetileg is azonos lehet, hanem a funkcionális határ is állandó változásban van, de ennek részleteiről külön fejezetben lesz szó.

Materiális értelemben a közigazgatás közérdekű19 tartalma jogállamban mindenekelőtt normatív és egyedi jogi aktusok kibocsátása a közakarat megvalósítása érdekében és a társadalmi rend fenntartására.

A közigazgatási tevékenység tartalmának másik nagy csoportját a közszolgáltatások biztosítása képezi, hagyományosan a polgárok javainak és személyének védelme, szociális, gazdasági, pénzügyi stb. általános érdekeltségű20 közszolgáltatások nyújtása, vagy azok megszervezéséért való felelősség, mely történelmi koronként és az uralkodó politikai filozófia mentén szűkebb, vagy tágabb lehet, és mint ilyen folyamatosan változó.

Jólehet a közigazgatás materiális fogalmának meghatározásában nagyon fontos az említett distinkció, azonban a gyakorlatban ezek együtt is érvényesülhetnek. Az álláspontunk szerint mégis fontos megkülönböztetést azonban megnehezíti az évezredfordulón még világszerte töretlenül érvényesülő, azóta azonban a válságok hatására visszaszoruló Új Közmenedzsment (NPM) irányvonal máig tartó hatása, mely az üzleti módszerek közigazgatásra erőltetésével a polgárokból szolgáltatásokat igénybevevő ügyfeleket, fogyasztókat kreált és ebben a felfogásban a közigazgatás minden tevékenysége szolgáltatás, így a jogalkotás és a jogalkalmazás is.

Bár a „jó állam és közigazgatás” többnyire illuzórikus eszméjének21 csöpögtetésén még korántsem lendült túl a világ, de az is nyilvánvalóvá vált, hogy a különböző válságok megelőzéshez, vagy hatásainak enyhítéséhez a korábbiaktól egészen eltérő és a klasszikus közigazgatás értékrendjének napjaink viszonyaihoz adaptált visszaállítására van szükség.

Ehhez azonban ezen értékek felelevenítésére is szükség van, melyhez szerényen ez a munka is hozzájárulhat.

Materiális értelemben tehát a közigazgatás a közérdeket szolgáló közigazgatási szervek által végzett jogi és tényleges cselekmények összessége.

Természetesen ez sem lehet mindent lefedő fogalom, így mindjárt két pontosítás is szükséges hozzá.

Az egyik, hogy a tevékenység tartalma jobban megragadható lehessen, utalni kell a közigazgatás állandó és változó igazgatási funkcióira.22

A másik, hogy már itt jelezni szükséges azt, hogy közigazgatási feladatokat nem csak közigazgatási szervek látnak el, így a materiális fogalomnak az erre történő leszűkítése helytelen eredményre vezet.

Végül meg kell jegyezni azt is, hogy a közigazgatás jogilag releváns cselekményeinek sem mindegyike sorolható a közigazgatás körébe, hiszen a közigazgatási szervek maguk is részt vesznek polgári jogi jogügyletekbe, olyanokba, melyek egyáltalában nem sorolhatók a közigazgatási szerződések közé.

Organikus értelemben a közigazgatás az általa végzett cselekvést megvalósító szervezeti, emberi és materiális erőforrások összessége.

Belülről azonban itt is meg kell különböztetnünk a közigazgatás szűk intézményi rendszerét, melyet kifejezetten a közigazgatási feladatok ellátására létrehozó közigazgatási szervek alkotnak, illetve a közigazgatási feladatokat ellátó nem közigazgatási szerveket, azaz a közvetett közigazgatás szerveit.

A fogalomalkotás tárgyalt sémájának alkalmazásában azonban az egyes nagy közigazgatási rendszerek közt lényeges különbségek mutathatók ki tartalmilag is.

Ennek több összetevője van, de kiemelendő magának a jogrendszernek a felépítése (közjog, magánjog, közös jog), az alkotmányos háttér és nyilván a közigazgatásnak a fejlődéstörténete, a kialakult tradíciók.

18 Így lásd, Hauroui, Maurice: Precis de droit administratif, Paris, Recueil Sirey, 10éme edit., 1921. 21. ↑

19 Erről lásd; Szamel Katalin (szerk.): Közérdek és közigazgatás. Budapest, MTA Jogtudományi Intézet, 2008. 333. ↑

20 Uniós terminológiának szabályozására lásd; http://www.kszsz.org.hu/archiv/jogtar/1jogalkot/1_2jogszab/123-96c.htm, (2017. 01. 28.). ↑

21 Bővebben lásd erről; Balázs István: A „jó közigazgatás” illúziójáról. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Közjog és Jogállam. Pécs, Pécsi Tudományegyetem ÁJK, 2016. 31-43. ↑

22 Ezek hagyományosan a védelmi, biztonsági, nemzetközi,az államszervezet működését biztosító, a közszolgáltató és a gazdasági funkciók,míg a változók erre épülve ország és kor-specifikusak. ↑

2.3. A közigazgatás komplex fogalma

Az előbbiekben foglaltak alapján a közigazgatás komplex fogalmát vizsgálati tárgyunk szempontjából úgy fogalmazhatjuk meg, hogy a közigazgatás;

- a végrehajtó hatalmi ági állami funkciót valósítja meg, mely

- jellemzően közhatalom birtokában végzett végrehajtó-rendelkező tevékenység, minek során a közérdeket érvényesítő feladat- és hatáskörein belül mindenkire nézve kötelező döntéseket hozhat, azaz közigazgatási aktusokat bocsáthat ki, azokat szükséges esetben legitim állami kényszerrel is realizálhatja, valamint társadalomszervező tevékenysége során közszolgáltatásokat szervez és biztosít,

- feladatait alapvetően – de nem kizárólagosan – az erre a célra létrehozott, sajátosan felépülő és speciális alapelvek szerint működő közigazgatási szervekkel valósítja meg.

A korántsem teljes fogalom alá rendelt közigazgatásnak ezen kívül még számos fontos sajátosságát lehet kiemelni, így azt, hogy;

- a végrehajtó hatalmi ági funkciója az állami döntések előkészítéséhez és végrehajtásához kapcsolódik, ezen keresztül valósul meg az állam cselekvése. Ez azonban nem korlátozódik csupán a törvényhozás döntéseinek előkészítésére és végrehajtására, hanem a közigazgatásnak az államszervezet működését biztosító egyre összetettebb tevékenységében napjainkban már egyetlen más állami szerv működése sem nélkülözheti a közigazgatás cselekvő közreműködését. Ez a cselekvő aktív állami szerepkör azonban demokratikus jogállami viszonyok közt nem eredményezheti azt, hogy a közigazgatás megbontsa a hatalmi ágak egyensúlyát és a hatalommegosztás mechanizmusát. A plurális demokratikus jogállam eszközrendszerének történetileg kialakult és igen összetett rendszere, így különösen a közigazgatás ellenőrzési rendszere hivatott ezt megakadályozni.

- A közigazgatás felépítésére, működésére és személyzetére ezért jogállami keretek között a törvényeknek való alárendeltség és a közigazgatási döntések más államhatalmi ágak általi ellenőrzése, felülvizsgálata a jellemző. A közigazgatás jognak való alárendeltsége a kontinentális rendszerekben alapvetően a közjogi jogi szabályozás keretein belül valósul meg. Ebben az összefüggésben a közigazgatási jog a közjog része, de a közigazgatás más jogágak jogi normáit is alkalmazza.

- A plurális demokratikus jogállamiságból következik az a jellemző is, hogy a közigazgatás a legitim politikának alárendelt tevékenység, mivel a népszuverenitást közvetetten megvalósító választásokon, vagy azok következtében létrejött testületek politikai többségének akaratát valósítja meg, jogilag adekvát formában.

- A közigazgatás cselekvő állami tevékenységéből adódik az is, hogy az a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét fogja át, amihez széleskörű feladat- és hatásköri rendszer, illetve szervezeti rendszer járul. A közigazgatás a legnagyobb állami szervezeti rendszer, melynek felépítése, irányítása és ellenőrzése minden állam működésének meghatározó eleme. Az állam cselekvését megvalósító közigazgatás sajátos igazgatás olyan, mely tárgykörei és funkciói által jogilag szabályozott szakmai sztenderdek alapján végzett szakigazgatás.

- A közigazgatás tevékenysége a közérdeket érvényesítő és szolgáló tevékenység, melynek jelentős részéhez éppen ezért közhatalom járul, de legalább annyira fontos az ilyen eszközökkel nem rendelkező szervező, ezen belül az állami tulajdonnal való gazdálkodási tevékenysége.

2.4. A közigazgatás fogalmának organikus eleméről

A közigazgatás fogalmának megelőző pontban történt tárgyalásánál is láthattuk azt, hogy annak van organikus eleme is. Ennek keretében rögzítésre került, hogy” Organikus értelemben a közigazgatás az általa végzett cselekvést megvalósító szervezeti, emberi és materiális erőforrások összessége.”

Ez a megfogalmazás napjaink viszonyainak megfelelően jelentősen túlterjeszkedik a Magyary féle fogalom „állam szervezete” meghatározásán,23 mert a közigazgatási szervezet, tekintetében a különböző tudományági (politikatudományi, jogtudományi, igazgatástudományi, szociológiai stb.) szempontokat alkalmazó megközelítések különböző eredményekre vezetnek.24 Mivel közigazgatási feladat- és hatásköröket nem csak az erre a célra létrehozott közigazgatási szervek valósítanak meg, így a közigazgatási feladatellátásban résztvevő minden szervezetet és személyt figyelembe vevő makroszintű megközelítésben különbséget kell tenni a szűk értelemben vett közigazgatás – melybe csak közigazgatási szervek tartoznak bele – és a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek és személyek által végzett közvetett közigazgatás közt.

Ebben a rendszerezésben a szűk értelemben vett közigazgatásnak csak azon szervek részei, melyeket a jogszabályban arra felhatalmazott állami szerv szabályos jogrendben, mint közigazgatási szervet hozott létre. A közigazgatási szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok, vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Az így létrejött közigazgatási szervezeti rendszer sem egynemű és köztük megkülönböztethetünk mindenekelőtt civil közigazgatási rendszert és rendészeti közigazgatást.25

A megkülönböztetés hangsúlyozottan organikus és nem materiális.

Az igazgatásrendészet ugyanis a közigazgatás közhatalom birtokában végzett hatósági tevékenységének része. Ebben az értelemben igazgatásrendészeten (la police administrative) a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük az egyének szabad cselekedeteibe a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése érdekében.”26

Ez mindenképpen különbözik a rendőrség, mint rendészeti szerv által végzett egyéb rendészeti tevékenységétől, mely a klasszikus közigazgatási jogi dogmatika szerint27 lehet, az igazgatásrendészetitől eltérő un. „közbiztonsági” rendészet, vagy „igazságügyi” rendészet.

Ezek alapján „ A rendészeti közigazgatás hivatása az állam és a társadalom rendjének előfeltételeit megteremteni és biztosítani. A rendészeti közigazgatás ennél fogva nem speciális, hanem általános irányú közigazgatási tevékenység, mely a közigazgatás többi ágazatától abban különbözik, hogy míg az utóbbiak magukat az államcélokat igyekeznek megvalósítani, addig a rendészeti igazgatás csak oltalmazza és védi a közigazgatás egyéb tevékenységét mindennemű külső veszélyek ellen.”28

A rendvédelem és a rendészet fogalmát, tartalmát folyamatos elméleti viták övezik,29 melyek feloldása e munka kereteit bőven meghaladja.

A közigazgatási szervezeti rendszer szempontjából azonban azért különböztetjük meg a rendészeti közigazgatást, mert a legitim állami fizikai, sőt fegyveres kényszer alkalmazásának lehetősége a civil közigazgatástól eltérő hatásköröket, eljárást és működést igényel és kap is jogállami körülmények közt. Ettől azonban maga a tevékenység a közigazgatás körébe tartozik,30 mint ahogy a civil közigazgatás alrendszerei is látnak el igazgatásrendészeti feladatokat, így pl. az építésrendészet területén.

Az iménti megkülönböztetés alapján organikus értelemben vett civil közigazgatás két történetileg kialakult nagy alrendszere az államigazgatás és a helyi önkormányzati közigazgatás. A XX. század második felének közigazgatás-fejlődése azonban az államigazgatás tekintetében kialakította az autonóm közigazgatási szervek körét, mely napjainkra már az egyes nagy közigazgatási rendszerekben önálló alrendszert képez.

Ennek fő jellegzetessége az, hogy míg az államigazgatás a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervének irányítása alatt áll, addig az autonóm államigazgatási szervek irányítása és felügyelete megoszlik a különböző hatalmi ágak közt.

Ennek eredményeképp – bár a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási feladatokat látnak el – de mindezt relatíve függetlenül teszik a kormánytól.

Az autonóm közigazgatási struktúrák ettől függetlenül a központi közigazgatási szervek körébe tartoznak. Kialakulásuk a végrehajtó hatalmi ági funkciókat gyakorló Kormány és a kormánytag miniszter közigazgatásra gyakorolt legitim politikai ráhatásának a korlátozásához kötődik egyes sajátos közigazgatási ágazatokban. E szervek hangsúlyozottan a végrehajtó hatalmi ág körébe tartozó központi közigazgatási feladatokat látnak el, mely irányítója általában a Kormány, vagy – a kormányformák függvényében – a kormány funkcióját betöltő más szervek (pl. az államelnök a prezidenciális rendszerekben stb.). Kialakultak azonban – különösen a fejlett polgári demokráciákban – olyan közigazgatási területek (pl. a gazdasági versenyfelügyelet, a médiaigazgatás, a közbeszerzések felügyelete stb.) melyek társadalmi fontossága és intézésük politika-semlegessége nagyobb közérdeket képvisel, mint a plurális polgári demokráciáknak megfelelő politikai irányítás legitimált gyakorlása. Ezért az ilyen típusú szervek (Magyarországon az autonóm államigazgatási szervek és az önálló szabályozó szervek) törvényben egyedileg szabályozott olyan jogállást kaptak, mely irányításukat, ellenőrzésüket és feladatköreiket megosztja a többi alapvető hatalmi ág közt. Ez pedig számukra a központi közigazgatási más szervtől nagyobb önállóságot, relatív autonómiát biztosít a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervével – rendszerint a Kormánnyal – szemben. Az önállóság egyik eszköze lehet az saját jogi szabályozási jogkör, ami az ún. független szabályozó közhatóságok kialakulásához vezetett a világ fejlett országaiban, Magyarországon pedig az Alaptörvény intézményesítette őket „önálló szabályozó szervek” néven. Ezeket az Országgyűlés sarkalatos törvénnyel hozza létre a végrehajtó hatalom körébe tartozó feladatokra. Vezetőjét a miniszterelnök, vagy javaslata alapján a köztársasági elnök nevezi ki, tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek. Vezetője törvényben kapott felhatalmazás alapján sarkalatos törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki.

A látszólagos hasonlóság ellenére a közigazgatás alrendszereiként működő helyi önkormányzatok a végrehajtó hatalmi ág csúcsszervétől való autonómiájuk ellenére sem e körben tartoznak, mivel azok a népszuverenitás helyi megvalósításaként választással jönnek létre, feladat- és hatáskörük pedig a helyi közügyek intézésére terjed ki, és mint ilyen – legalábbis a kontinentális rendszerekben – általános jellegű a tárgyalt autonóm közigazgatási struktúrák különös hatásköréhez képest.

A közvetett közigazgatás tehát a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és közigazgatás keretében képződött fogalom,31 mely maga is nagy változásokon esett át napjainkra.32 Alkalmazásunkban a közvetett közigazgatási szervek körébe a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek tartoznak. Ezek alkalmazási területe közigazgatási rendszerenként más és más. Az elmúlt évekig érvényesülő neoliberális államfelfogást érvényesítő „Új közmenedzsment” az NPM irányvonal egyik jellemzője volt a közigazgatási feladatok egy részének „kiszerződése” a versenyszféra, de legalább is a civilszféra felé. Az addig is létező, de nem meghatározó részvétele a nem közigazgatási szerveknek a közigazgatási feladatok ellátásában e kurzus során minőségi változáson ment át. Az alkalmazás szinte erőltetett mértéke elmosta a közigazgatás belső határait és olyan „szürke zónát” hozott létre, mely világos működési elvek és megfelelő ellenőrzés nélkül sokat ártott a közigazgatás hagyományos értékrendjének, eredményességének, hatékonyságának, jogszerűségének és tisztaságának egyaránt.

Ugyanakkor a kormányzati irányítástól függetlenebb autonóm közigazgatási szervek fejlődése világos jogi alapokat kapott, de mégis a közigazgatási intézményrendszeren belül maradt. E szervek jogállása és működése a mindenkori legális politikai befolyást korlátozza a közigazgatásnak egyes, főként a gazdasági közigazgatást és a médiaigazgatást érintő területein. A fejlődés itt sem lezárt és nagy közigazgatási rendszerenként eltérő.

A közigazgatás szervezeti rendszerének mára kialakult makro nézetű térképét, a neoliberális államot és közigazgatást felváltó neoweberi, vagy poszt-NPM felfogások bizonyára át fogják alakítani. Ennek ellenére a szűk értelemben vett, tulajdonképpeni közigazgatási szervek mára kialakult alrendszerei stabilnak tűnnek, a várható változások inkább egymáshoz viszonyított helyzetüket, szerepüket érintik.

Általánosan ismert és alkalmazott, hogy a közigazgatási szerveket több szempont alapul vételével kategorizálhatjuk. Az általuk ellátott feladat és hatáskörök jellege szerint lehetnek általános és különös hatáskörű szervek. Az általános hatáskör alatt a közigazgatás egészére, vagy annak az alrendszernek az egészére kiterjedőket értjük, ahová az adott közigazgatási szerv tartozik. Ilyennel azonban csak az olyan irányító funkciót betöltő közigazgatási csúcsszervek rendelkezhetnek, mint a végrehajtó hatalmi ág tekintetében a kormány a parlamentáris köztársasági kormányformáknál, de ezt is csak megszorításokkal lehet kezelni, hiszen a közigazgatás minden alrendszerét nem irányítja (pl. a helyi önkormányzatokat, vagy az autonóm államigazgatási szerveket), de ellenőrzési, felügyeleti stb. más fontos feladat és hatáskörökkel rendelkezhet. A helyi önkormányzatoknál ez a kérdés még sajátosabban merül fel, hiszen azok más állami szervvel és egymással sem állnak irányítási viszonyban. Ugyanakkor a helyi közügyek intézésére szóló felhatalmazásuk a hatásköri generális klauzula elvének alkalmazásával – bár általános jellegű – saját illetékességi területükön, azonban a különböző nagyságú és teljesítőképességű helyi önkormányzatok egymástól eltérő kötelező és önként vállalt feladat és hatáskörrel rendelkeznek. A „hatásköri generális klauzula” elméleti fogalma magába foglalja egy helyi önkormányzatnak azt a kezdeményező készségét és képességét, hogy a törvényben meghatározott kötelező feladatokon kívül más helyi közügyeket is elláthasson.

Az e koncepcióra alapított és a helyi önkormányzatokat megillető általában az alkotmány szintjén biztosított jog a helyi érdekekre épülő közügyekből, mint a közérdek lokális kifejeződéséből és realizálásából ered. Így ez a helyi autonómia egy olyan jogi eszköze, mely biztosítja a helyi önkormányzatok számára azt, hogy általános beavatkozási lehetőségük legyen a helyi közügyekbe olyan területeken is, melyek nem szerepelnek a számukra rendszerint törvényi szinten rögzített hatásköri listán. Ezen keresztül pedig olyan kiemelkedően fontos és a helyi önkormányzatisághoz kapcsolódó elvek is megvalósíthatóvá válnak, mint a szubszidiaritás elve, vagy a helyi önkormányzatok szabad igazgatásnak és szabályozásának elvei.

A hatásköri generális klauzula alkalmazását azonban kikezdte az idő és az egyes országokban bevezetett reformok nyomán33 egyre többször szenved olyan korlátozástól valamelyik, rendszerint a területi önkormányzati szint, hogy hatásköre csak törvényben meghatározott területeket foghat át és önként nem vállalhat fel másokat.

A hagyományosnak mondható kategorizálás szerint az ellátott szakigazgatási, vagy különös feladat- és hatáskör irányultsága alapján megkülönböztethetők ágazati és funkcionális szervek azzal, hogy az ágazat mindig egy-egy nagy közigazgatási igazgatási területet (pl. építésügy, szociális igazgatás, környezetvédelem stb.) fog át, míg a funkcionális minden közigazgatási szerv tevékenységét átfogó horizontális jellegű tevékenységet jelent (így pl. pénzügy, humánerőforrás-gazdálkodás, stb.)

Ugyanakkor több olyan felfogás is van, mely ezt a fajtaosztályozást „virtuálisnak tartja”34 napjaink megváltozott körülményei közt. A közigazgatási szerveket szokták még döntési jogosítványaik szerint is megkülönböztetni, így önálló döntési jogkörrel rendelkező és ilyennel nem rendelkező konzultatív szerveket tételezve.

Ez látszólag egyszerűbb és a pozitív jogra tartozó megkülönböztetést foglal magába, de a valóságban ez is bonyolultabb kérdés a hatáskör delegáció és a kiadmányozási jogkör intézményének néha egymást átfedő gyakorlata miatt.

A közigazgatási hierarchiában elfoglalt helyük szerint lehetnek irányító és végrehajtó típusú szervek. Szervezeti formájuk alapján beszélhetünk egyszemélyi vezetésű bürokratikus szervekről és testületi szervekről és ezek különböző változatairól. Végül a területi munkamegosztásban elfoglalt helyük, azaz illetékességük szerint vannak központi közigazgatási szervek és helyi közigazgatási szervek, melyek területi és települési szinten működnek.

Kérdés, hogy ez a klasszikusnak mondható tipizálás az új tendenciák okozta változások közepette is alkalmazható-e? A jelenlegi magyar kormánystruktúrában a miniszterelnök által vezetett stratégiai kabinet pl. milyen, általános, vagy különös hatáskörű szerv?

23 Magyary: i.m. 39-41. ↑

24 Lásd Lőrincz Lajos, A közigazgatás alapintézményei, II/1 fejezet. HVG ORAC, Budapest, 2010. ↑

25 Vannak olyan nézetek is, melyek a rendészeti szerveket is a civil közigazgatás részeként helyezik el; így pl. lásd Patyi András; a rendészeti igazgatás és jog alapjai.in.Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből I.kötet, Lapsánszky András (szerk.) Budapest,Complex Kiadó,2013, 137.o. ↑

26 Rivero, Jean,DroitAdministratif.Paris,.Dalloz,1990,538-539. ↑

27 Lásd erre; Márffy: i.m. 390-396. ↑

28 Márffy: uo. ↑

29 Összefoglaló jelleggel lásd; Balla Zoltán: A rendészet unortodox jellegű megközelitése. http://pecshor.hu/periodika/XV/balla.pdf (2017. 02. 01.). ↑

30 Ebben az értelemben egyetértünk Patyi András azon álláspontjával, miszerint „a rendészetet hangsúlyosan a civil közigazgatás részeként határozhatjuk meg” Patyi András: A rendészeti igazgatás és a rendészeti jog alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből I. kötet. Budepest, Complex, 2013. 137. ↑

31 Lásd Modeen, Tore – Rosas, Allan: Indirect public administration in fourteen countries. Academy Press, Abo, 1988. ↑

32 Így pl. eredetileg e körbe tartoztak az autonóm közigazgatási szervek is, melyek azonban mára már önálló alrendszert képeznek a közigazgatási szervek közt. Ezzel szemben a közvetett közigazgatás a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek gyűjtőfogalma lett. Lásd bővebben Balázs István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest, 1989. 204. ↑

33 Így pl. Franciaországban, bővebbe lásd; Balázs István: A francia helyi önkormányzati rendszer átalakulása napjainkban. Állam és Jogtudomány. 2016/2. 16-40. ↑

34 Így pl. lásd; Fábián Adrián: Közigazgatás és szakigazgatás. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. Kötet. Complex, Budapest, 2013. 19-56. ↑

3. A közigazgatás fogalmának funkcionális elemei

A közigazgatás fogalmi elemeinek organikus tipizálásnál is felmerült már az, hogy a közigazgatási szervezet léte nem öncélú, hanem alapesetben a közigazgatás társadalmi rendeltetésének megvalósítás a feladata. A különböző feladatok ellátásához pedig egymástól eltérő szervezeti és működési rend lehet az optimális.

Az egyik legnehezebb kérdés éppen annak megválaszolása, hogy a közigazgatásnak a különböző társadalmi-gazdasági formációkban történetileg hogy alakult a társadalmi funkciója és ez hogyan tükröződött az állami funkciókban és alakultak belőlük ki a közigazgatás sajátos funkciói. Ez utóbbiak mentén határozhatóak ugyanis meg a közigazgatás feladat- és hatáskörei és az az optimális szervezeti forma és felépítés, mely az állam cselekvését megvalósítja.

A közigazgatásnak az előbbiekben vázolt társadalmi, állami és sajátos közigazgatási funkciói, feladat- és hatáskörei, valamint szervezeti rendszere egymásra épülő szerves logikai egységet alkotnak. Ebben teljesen egyértelmű, hogy a közigazgatás az állami szervezeti rendszer része, és mint ilyennek a társadalmi funkciói is az állami funkciókhoz kötődnek.

Az állam társadalmi funkciói pedig alapvetően irányító és szervező jellegűek lehetnek. Az irányító funkciókhoz mindig szükségesek közhatalmi eszközök, míg a társadalomszervezés – álláspontunk szerint szélesebb fogalmába – más, nem jogi- eszközökkel is rendelkezik.

Az állam társadalomszervezői funkcióját alapvetően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatással valósítja meg, de nem kizárólag, és a közigazgatás saját szervezete is belülről differenciált. Magukat a közigazgatás által alkalmazott eszközöket is a funkciók határozzák meg, így megkülönböztethetünk a közigazgatás társadalmi funkcióin belül a közhatalmi eszközökhöz jobban kötődő integratív funkciókat és más eszközökkel – így különösen gazdaságiakkal – is gyakorolható allokatív funkciókat. Ennek részleteivel azonban elsősorban az államtudomány foglalkozik, de ismeretesek más, így pl. igazgatástudományi és szociológiai felfogások is.35

A közigazgatás funkcióinak azonban az állandó elemei is tartalmi változásban, folyamatos megújulásban vannak a gyorsan átalakuló társadalmi és gazdasági kondíciók függvényében. Ezek a változások nyilvánvalóan kihatnak a közigazgatás fogalmi elemeire is, ezért a közigazgatás fogalmi meghatározására is egyszerre jellemzőek a konstans és a változó elemek.

Ez különösen igaz napjaink modern közigazgatására, melyre leginkább az útkeresés a jellemző. Ez a változás leginkább az állami szerepkörök átalakulásához köthető, azonban ez nem igazán újdonság, hiszen ez mindig is így volt, ezért inkább a tartalmi változások minősége és mennyisége az, ami a korábbiaktól eltér.

A közigazgatás, mint az állam cselekvése az állami szerepkörök változásától lesz tartalmilag más korszakonként és földrajzi régióként egyaránt.

35 Lásd bővebben; Lőrincz: i.m. 205-237. ↑

Irodalom

1. Állam- és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980.

2. Árva – Balázs – Barta – Veszprémi: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész 1-2. Kötet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015.

3. Balázs István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest, 1989.

4. Balázs István: A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar közigazgatás 2000/6.

5. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Bizottsága, 1939.

6. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010.

7. G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/2.

8. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014.

9. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei, II/1 fejezet. HVG-ORAC, Budapest, 2010.

10. Beck György – Czéh György (szerk.): Magyar Államigazgatási jog. Általános rész. Budapest, BM Könyvkiadó, 1984. 70-81.

11. Fazekas Mariann – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Általános rész. Budapest, OSIRIS, 2006. 34-42.

12. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész. I. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2014.

13. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942.

14. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Budapest, Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.T., 1926.

15. Mercier, Jean: L’Administration publique de l’ École classique au nouveau management public. Saint Nicolas (Québec) Les Presses de l’Université.

16. Modeen, Tore – Rosas, Allan: Indirect public administration in fourteen countries. Academy Press, Abo, 1988.

17. Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog. Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2012.

18. Simon, Herbert: Administrative Behavior. Free Press, New York-London, 1958.

19. Szamel Katalin (szerk.): Közigazgatáselmélet. Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest, 2010.

20. Timsit – Ktistaki: Qu’est-ce-que l’espace administratif? Concept et applications: le caseuropéen. Congrés International de l’IISA. Lausanne, 2011.

II. fejezet
A közigazgatás felépítésének és működésének alapelvei36

1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai

A közigazgatás működésének alapelvei tekintetében megoszlanak a tudományos álláspontok azok fogalma, célja, tartalma és érvényesülési körét illetően. Az álláspontok ezen felül aszerint is különböznek, hogy a modern polgári közigazgatás-fejlődés melyik korszakában születtek.

A XX. század jogállami közigazgatásában például az alapelvek leginkább az általános szervezeti célokat jelentették,37 míg napjainkban összetettebb fogalmat értenek alatta, olyan „politikai tartalmú tudományos konstrukciók, melyek összegzik a közigazgatásra vonatkozó társadalmi elvárások lényegét.”38

Mindkét megközelítésnek van létjogosultsága, hiszen lényegében ugyanannak a dolognak a két oldaláról van szó, szervezeti cél nélkül önérdek lenne a közigazgatás, de a szervezeti célt a társadalom igényei, elvárásai határozzák meg. Az alapelvek egy része ezen felül normatív jellegű is, mivel beépül a közigazgatás felépítését, működését, eljárását szabályozó jogszabályokba, míg más részük változó közpolitikai elvárás marad. Jogállami körülmények közt az a kívánatos, hogy az alapelvek normatív tartalmat kapjanak, mivel érvényesíthetőségük így biztosítható. Mindig maradnak azonban olyan alapelvek, melyek tudományos és szakmai orientációul szolgálnak, de normatív tartalom nélkül.

Ilyen például a szubszidiaritás elve a közigazgatási feladat-és hatáskör telepítés vonatkozásában, ami gyakorlati alkalmazásának gyakran épp egy másik fontos alapelv, a hatékonyság szab határt. Ezért nem is lenne célszerű jogilag rögzíteni azt, hogy az ügyeket mindig az érintett ügyfelekhez legközelebbi közigazgatási szinten kell intézni.

Az alapelvek éppen ezért komplexen és egymás mellett érvényesülve hatnak, de egyik sem lehet kizárólagos. A különböző alapelvek érvényesülése, prioritása azonban megszabja az adott közigazgatás jellegét.

Az alapelvek a közigazgatás nagy területei szerint is differenciálhatók, hiszen beszélhetünk szervezeti, működési-eljárási, vagy éppen a humánerőforrást érintő közszolgálati elvekről.

Mégis megkülönböztethetünk olyan átfogó elveket, melyek a közigazgatás egészét áthatják, ilyen elsősorban a demokratizmus és a hatékonyság, amely fő alapelvi csoportoknak több önálló részeleme is megkülönböztethető, amelyek önálló kifejtést érdemelnek.

A demokrácia, mint görög eredetű államtudományi kifejezés elsősorban arra utal, hogy a legfőbb hatalmat az adott államban a nép közvetlenül vagy közvetve gyakorolja. Mindez a megfogalmazás az Alaptörvény államformát meghatározó öndefiniáló B. cikkében is visszaköszön, valamint az Országgyűlést meghatározó 1. cikkben is több más pont mellett. A közigazgatás esetében az elv azonban értelemszerűen némiképpen módosult tartalommal érvényesülhet csak, hiszen a közigazgatás a működőképességének fenntartása mellett nem valósíthatja meg mindenki akaratát. Különösen azért sem, mivel a weberi bürokráciamodellnek és a hatékonysági szempontoknak köszönhetően a közigazgatás szervezeti rendszerében a hivatali típusú szervek vannak túlsúlyban, amelyek egyszemélyi felelős vezetés alatt állnak. A közigazgatás demokratizmusa így ebben az értelemben elsősorban azt jelenti, hogy a közigazgatás nem határolódhat el a lakosságtól vagy a népképviseleti szervek működésétől, hanem törvényes keretek között és ellenőrzött és korlátozott módon szükséges működnie és lehetővé tennie az állampolgárok részvételét mind közvetlen módon a működésben, akár oly módon is, hogy az állampolgárok betölthessenek közigazgatási tisztségeket, illetve tevékenykedjenek a közszolgálatban, mind az ellenőrzés során közvetett módon. Mindebből eredően a demokratizmus érvényesülését több más alapelvnek kell szolgálnia, amelyek egyben a demokratizmus részelemeiként is értelmezhetők.

Az első részelem a részvétel elve, amely alapján az állampolgároknak lehetőségük nyílik arra, hogy tevékenyen – akár hivatásszerűen – közreműködjenek a közigazgatás működésében. Mindez azonban nem jelenthet korlátlan hozzáférést, hiszen a szakszerűség és a közigazgatás professzionális személyzete miatt csupán a nyitottságot és a lehetőséget fogalmazza meg, de értelemszerűen arra nem ad lehetőséget, hogy bárki korlátlanul a szükséges szakképzettség nélkül a közigazgatásban dolgozzon. Azt azonban biztosítja, hogy az állampolgárok a feltételek teljesülése mellett részt vegyenek a közigazgatási döntések meghozatalában, vagy személyesen közreműködjenek közigazgatási feladatok ellátásában és arra is lehetőséget nyújt továbbá, hogy a közigazgatási tevékenység ellenőrzése minél teljesebb módon megvalósuljon. Ilyen például a helyi önkormányzati alrendszert tekintve a bizottsági ellenőrzés vagy a közmeghallgatás intézménye. Az ellenőrzés és a demokratizmus elve kapcsán kiemelendő a civil szervezetek, illetve a szakszervezetek szerepe, amely civil szervezetek főként az alapszabályban megfogalmazott cél mint társadalmi részérdek megvalósulásáért tevékenykednek, amelyek a legtöbb esetben hatékonyan integrálhatók a társadalom egészének az érdekeihez. E körben említendő még az állampolgárok, valamint a sajtó szerepe, amely utóbbi public watchdog-ként őrködik a közigazgatás szabályszerű működése felett.

A demokratizmus fontos részeleme a fent említettekből következően is, az alkalmazás demokratizmusa, amely nem merül ki az alkalmazási feltételek nyitottságában, hanem mintegy előfeltételként megköveteli az oktatás nyitottságát. Ennek alapvető garanciáit az Alaptörvény határozza meg a IX. cikkben, ahol rögzíti az ingyenes és kötelező alapfokú, az ingyenes és mindenki számára hozzáférhető középfokú, valamint a képességei alapján mindenki számára hozzáférhető felsőfokú oktatás követelményét, továbbá az oktatásban részesülők törvényben meghatározottak szerinti anyagi támogatását. Ennek alapján tehát valamennyi állampolgár számára biztosított a képességei szerinti legmagasabb tudás megszerzése. A közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. tv. alapján kormányzati szolgálati viszony legalább érettségivel rendelkező személlyel létesíthető, amely mellett általános követelményként a nagykorúság és a magyar állampolgárság, valamint a büntetlen előélet minősül feltételnek, amelyek egyben az alkalmazás nyitottságát igazolják. Ezen feltételek azonban értelemszerűen nem lehetnek elégségesek valamennyi munkakör betöltéséhez, a közszolgálatban betöltött tisztségek jelentős részéhez speciális szakmai vagy egyéb előfeltétel fűződik, amely lehet akár magasabb iskolai végzettség vagy speciális szaktudás, amelynek a megszerzése már a közigazgatásban dolgozók számára érhető el. Ilyennek minősülnek a speciális szakirányú továbbképzések mint a kormányzati tanulmányok továbbképzési szak vagy a közigazgatási tanulmányok továbbképzési szak, de ilyen volt korábban a közigazgatási szakvizsga is. Az állam e körben biztosítja a közigazgatásban dolgozók állandó továbbképzését is, amelyet szintén jogszabályok határoznak meg. Mindezek ellentételezéseként pedig a közszolgálati szabályok alapján a tisztviselő előmenetele és ahhoz kapcsolódóan az illetménye is változik a képzési kötelezettség teljesítésével összefüggésben.

A demokratikus elvek közé sorolható a közigazgatás közérdekűsége. A demokrácia mint olyan eleve a többség érdekeinek a képviseletét jelenti, amely azonban nem járhat együtt a kisebbségben maradók érdekének a figyelmen kívül hagyásával. A közérdek ezért általánosságban nem azonosítható önmagában a többség érdekével, hanem a magánérdekek egy sajátos szintézise, amely a különböző, akár egymásnak ellentmondó, számban és térben eltérő érdekeket összehangolja. A közérdek fogalma ugyanakkor egy igen összetett jogfilozófiai, politikaelméleti, közgazdasági kategória, amelynek kiterjedt irodalma van. Ennek alapján azonosítható akár egyfajta igazságos társadalommal vagy társadalmi esélyegyenlőséggel, de a folyton változó tartalom miatt akár a politikummal is, hiszen a közérdek megfogalmazása alapvetően politikai jellegű döntés. Az Alkotmánybíróság szintén többször vizsgált olyan jogszabályokat, amelyek a közérdekre hivatkoztak (pl. 7/2014 (III. 7.) AB határozat), ám e körben is leszögezhető, hogy annak pontos megfogalmazását a testület is mellőzte. Ugyanakkor az előbbiekből is kitűnik, hogy a közérdek megfogalmazása szükségképpen politikai döntés, amelynek megfogalmazására a közigazgatásban elsősorban a Kormány jogosult, míg a közérdek érvényesítése már valamennyi közigazgatási szerv feladata.

A közigazgatás törvény alá rendelése mint alapelv a mai keretek között már átalakult tartalommal érvényesül, hiszen a közigazgatás tevékenységét nem kizárólag törvények, hanem más jogszabályok is meghatározzák. Igaz, a törvények melletti más jogszabályokat, mint a rendeletek, jellemzően a közigazgatási szervek alkotják meg. Fontos kritérium azonban az, hogy a jogszabályok nyilvánosak legyenek, amely valójában egyben érvényességi kritérium is, hiszen a jogszabályokat ki kell hirdetni. A jogszabályok betartása valamennyi állami szerv – közte a közigazgatási szervek – kötelezettsége is, ugyanakkor a közigazgatási eljárás alapelvei között külön is találunk ezzel kapcsolatos rendelkezéseket, amelyek meghatározzák a közigazgatás és az állampolgár közötti szabályokat. A törvény alá rendelés emellett a közigazgatási szervek egymás közötti viszonyában is érvényesül, amelynek során a törvények kijelölik a közigazgatási szervek mozgásterét.

A demokratizmus összetevője a közigazgatás transzparenciája, amelynek a nemzetközi szervezetek, mint az OECD vagy az Európai Unió által is megfogalmazott kívánalom a modern, nyitott és demokratikus közigazgatással szemben. Az átláthatóság biztosítható egyrészt azzal is, ha a közigazgatási szervek működésében az állampolgárok részt vehetnek, másrészt azzal, ha a működéssel kapcsolatos dokumentumokat megismerhetik. Ennek záloga a közérdekű adatok szabályozása, amelyre hazánkban először 1992-ben került sor a közérdekű adatok nyilvánossága törvényi szabályainak a megfogalmazásával. Nemzetközi szinten ugyanakkor már több évszázaddal korábban is felmerült az információ iránti igény. Elsőként Svédországban került sor a szabályozás megalkotására 1766-ban a sajtóval összefüggésben kitérve a közigazgatási iratok megismerésére is. A többi állam ehhez képest jelentősen később szabályozta ezt a garanciát, így egy másik északi ország, Finnország 1951-ben, majd az Egyesült Államok ezután, csak 1966-ban. A közérdekű adatok az Alaptörvényben is fontos szerepet kaptak, majd 2011-ben új törvényi szabályozást az információszabadságról szóló törvény megalkotásával, de ide tartozik a minősített adatok jogi szabályozása is, hiszen az állam ezzel korlátozhatja az adatok megismerését és a közvélemény tájékoztatását. Ugyanakkor már ez is rámutat arra, hogy az információszabadság sem lehet korlátlan tartalmú jog, hiszen más alapvető joggal összeütközésbe kerülhet és ilyen módon akár korlátozható is, de akár az előbb említett közérdekből is, mint az alkotmányos rend, az integritás védelme vagy akár az állami szerve illetéktelen külső befolyástól mentes, zavartalan működésének biztosítása is beletartozhat.

A másik nagy alapelvi csoport a hatékonyság (vagy Magyary szavaival eredményesség39), amely mint viszonyszám azt jelenti, hogy az adott célkitűzés elérésére fordított erő vagy befektetés hogyan viszonyul az elérni kívánt célhoz. Szervezetek kapcsán mindez akként értelmezhető, hogy összehasonlító helyzetben lévő szervezetek között az minősül hatékonyabbnak, aki a legkisebb teljesítménnyel, befektetéssel éri el az adott célt. Nagy probléma azonban, hogy a hatékonyság előbb említett definíciója azt feltételezi, hogy összehasonlítható helyzetben lévő szervezeteket versenyeztethetünk egymással. Ezzel szemben egy adott országban a közigazgatásnak nincs és nem is lehet alternatívája, hiszen a közigazgatás mint legnagyobb szakigazgatási rendszer nem duplikálható, így valójában soha nem tudható, hogy egy adott időpillanatban a hatékonyság vajon mihez képest érvényesül. Figyelemmel arra, hogy az elvnek történő megfelelés kapcsán mégis szükséges kiindulópontot találni, így el kell különíteni egymástól a külső és a belső hatékonyságot. Az előbbi alapján az vizsgálható, hogy a társadalom miként viszonyul a közigazgatáshoz, míg az utóbbi a közigazgatáson belül zajló reformfolyamatokra fókuszál. A külső hatékonyság mérését azonban éppúgy nehezíti a közigazgatás monopolhelyzete, mint a társadalomnak való alárendeltsége, hiszen a közigazgatás intézményrendszere, finanszírozása, a személyi állományra vonatkozó előírások, mind-mind a politikának alárendeltek. A társadalom közigazgatáshoz való viszonyát azonban leginkább az elégedettsége tükrözi, amely nyomon követhető az állampolgári ügyintézésétől kezdve a jogi személyek közigazgatással kapcsolatos kapcsolatain át, amelynek okán Magyary Zoltán már 1945-ben a közigazgatás jövőképét vizsgálva megállapította, hogy „a magyar közigazgatásnak az eredményesség követelményét kell előtérbe helyeznie és működését annak szolgálatába állítania”.40

A belső hatékonyság már az intézményrendszeren belül érvényesülve sokkal inkább mérhető eredményeket takar, hiszen a hatósági ügyintézésé azonos fokán lévő szervezetek mérőszámai többé-kevésbé jól összehasonlíthatók, így alapját képezhetik a szervező munkát érintő racionalizálási és reformfolyamatoknak. Ez utóbbiaknak azokat a programokat tekintjük, amelyek a közigazgatás teljes vertikumát érintik és szükségszerűen valamely politikai szerv kezdeményezésére indulnak el. A reformok tehát alapvetően felülről lefelé indulnak, hiszen Magyary is felismerte, hogy a közigazgatásnak az adott kor fejlődési szintjéhez igazodnia gazdaságilag és a technológiai követelményeket is tekintve, amely miatt a reformok nem spontán módon zajlanak le, hanem tervezetten indulnak.41 Ugyanakkor más szakírók szerint nem sorolhatóak a reformok közé a közigazgatási rendszer teljes cseréjét érintő folyamatok, mint például a dualizmus időszakában lezajlott közigazgatási és államszervezeti változások42 megint más szakírók (pl. Bouckart) szerint pedig a reformok és a korszerűsítési folyamatok között több lépcsőfok is létezik, amely miatt az egyik átmenet a másikba.43 Ilyen reformok hazánkban a rendszerváltás utáni időszakban is zajlottak, ilyennek tekinthető például hazánkban a Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program. Értelemszerűen ilyen átfogó reformok viszonylag ritkán történnek, míg a kisebb jelentőségű, csupán valamely szegmenset – mint például az ügyintézési folyamatot vagy a nyilvántartások rendjét – érintő korszerűsítési programokkal már sokkal gyakrabban találkozunk.44

Ezek az átfogó elvek is változásban vannak, úgy ahogy a társadalmi elvárások változnak a közigazgatással szemben. Míg például a XX. század első felének hazai közigazgatásában Magyary Zoltán az eredményességet és a jogszerűséget, a szakszerűséget és a gazdaságosságot, az aktivitást és erélyt, az emberközpontúságot és a közösség szolgálatát emelte ki, addig napjaink globalizálódó közigazgatásában – legalább is az „Új közmenedzsment (továbbiakban NPM) érvényesüléséig – az átláthatóság, a korrupciómentesség, a társadalmi részvétel a nyitottság stb. a meghatározó hangsúlyos alapelvek.

Az alapelvek mindig társadalmi értékrendet is közvetítenek a közigazgatás felé. Erre jó példa volt a napjainkig évtizedeken keresztül érvényesülő neoliberális állam és közigazgatás, mely a versenyszféra üzleti módszerei mellett annak értékrendjét is megpróbálta a közigazgatásra, sőt az ügyfelekre is ráerőltetni, szolgáltatásokat igénybe vevő fogyasztót kreálva belőlük.

A magyar közigazgatás jelenleg folyó átalakítása és az alapjául szolgáló új magyar Alkotmány/Alaptörvény45 szintén megfogalmaz alapelveket. Átfogó célként határozza meg a Magyary-program46 a hatékony nemzeti közigazgatás megteremtését. A hatékonyság fogalma alatt eredményességet, gazdaságosságot, hatásosságot, biztonságot, felügyelhetőséget és alkalmazkodást értenek.

Közismert, hogy a kormányzás és a közigazgatás nem azonos, de egymással szorosan összefüggő fogalmak. A kormányzás tekintetében az elmúlt két évtizedben legismertebbé vált fogalom a „jó kormányzás”, melyet eredetileg a Világbank dolgozott ki összekötve egy adott ország kormányzati rendszerének minőségét a társadalom és a gazdaság tartós fejlesztésének kapacitásával. A „jó kormányzás” fogalma47 ebben az értelemben magába foglalja a politikai rendszert és azt az eljárást, melyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági erőforrásait kezeli a fejlődés érdekében és azt a kapacitást, mellyel azt meg is tudja valósítani. Ez a fogalom elsősorban a gazdasági szempontokat vette alapul, és nem terjesztette ki az elvet az állam demokratikus működésére. A fogalom azóta igen nagy változásokon ment át, de nem vált azonosíthatóvá sem a Kormány, sem a közigazgatás fogalmával. E felfogásban egy konkrét Kormány konkrét működése a nemzeti szuverenitás körébe tartozó kérdés, míg a közigazgatás működése jogállamban jogszabályi keretek közt megvalósuló jogi kategória. A különböző nemzetközi szervezetek döntéseiben, állásfoglalásában a „jó kormányzás” fogalma kiegészült az állam demokratikus működésével és az alapvető jogok érvényesülésével. A fejlődés eredményeként sem vált azonban e fogalom jogilag releváns fogalommá, sem a nemzetközi kapcsolatokban, sem az országok belső szabályozásában. Hatása azonban a közigazgatás működésére és különösen annak elveire – mivel a közigazgatás az állam cselekvése – egyértelműen kimutatható, ezért a témakörrel részletesen foglalkozunk.

36 „A fejezet megírása az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.” ↑

37 Magyary: Magyar közigazgatás. 136-137. ↑

38 Lásd Lőrincz: A közigazgatás alapintézményei. 57. ↑

39 Magyary: 639. ↑

40 Magyary: 639. ↑

41 Magyary: 638-639. ↑

42 Caiden, Gerald E.: Administrative reform. Aldine Transaction Publisher, Chicago, USA, 1969, 2007. ↑

43 Lásd bővebben Gellén Márton: Állam és közigazgatás új szerepben – közigazgatási reformok és az államszerep változása. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó 2013. ↑

44 Lőrincz: 46-58. A fejezetrész az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg. ↑

45 Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk. ↑

46 Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 2011. június 10. ↑

47 Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan feldolgozta ezt a témakört, mely összefoglalója a CDL-AD (2011)009. számú dokumentumban jelent meg. (http://www.venice.coe.int). ↑

2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban

A rendelkezésre álló sok nemzetközi dokumentum közül az ENSZ vonatkozó anyagát48 alapul véve a „jó kormányzás” elvei a következőkben foglalhatók össze:

- a részvétel,

- a jogállamiság,

- reaktivitás,

- a konszenzus keresése,

- méltányosság,

- hatékonyság és eredményesség,

- elszámoltathatóság,

A „jó kormányzás” elveinek hatása az igazgatásra jogilag releváns módon az Európai Unió Alapjogi Kartájában49 jelenik meg (41.§), de csak a „Jó közigazgatás Európai Kódexében”50 kerül részletezésére. A Kódex alapvetően az Unió szerveire terjed ki, de az Európai Közigazgatási Térségen keresztül beszivárgott a tagországi közigazgatásokba is. A Kódexet az Európai Parlament 2001-ben fogadta el és összesen 27 §-ban részletezi az Alapjogi Karta 41.§-át. 2014-ben pedig már az EU közigazgatási eljárásának szabályozásához készült szakértői anyag.51

Az alapelvek közt a következők érdemelnek különös figyelmet:

- a törvényesség (4.§),

- a diszkrimináció tilalma (5.§),

- az arányosság (6.§),

- a koherencia (10.§),

- a hatalommal való visszaélés tilalma (7.§),

- a részrehajlás-mentesség és függetlenség (8.§),

- objektivitás (9.§),

- méltányosság (11.§),

- udvariasság (12.§),

- a beadványokra való válaszadási kötelezettség (12.§).

A kódex tartalmaz néhány eljárásjogi elvet is, így:

- a döntések közlésének kötelezettsége minden érintett számára (20.§),

- az eljárások nyilvántartásának és nyomon követhetőségének az elve (24.§).

Az egyes országok szintjét vizsgálva az Alkotmányokban nem jelenik meg sehol a „jó kormányzás elve” de törvényi szinten néhány országban (pl. Hollandia, Lettország) már van rá példa. A „jó közigazgatás” elve már szélesebb normatív alkalmazást nyert, így alkotmányi szinten tartalmazza a finn jogrendszer, míg a „jó közigazgatáshoz való jog”, mint alapjog elismerése széles körben érvényesül az EU tagországokban.

A nemzeti jogi szabályozások elemzése alapján a „jó kormányzás és közigazgatás” következő közös elemei találhatók meg:

- a felelősség,

- az átláthatóság,

- az polgárok szükségleteinek való megfelelés képessége,

- a hatékonyság,

- az eredményesség,

- a nyitottság,

- a részvétel,

- a kiszámíthatóság,

- a jogállamiság,

- a koherencia,

- a méltányosság,

- az etikus eljárás és magatartás,

- a korrupció elleni fellépés,

- az ésszerű határidőben való eljárás és döntés,

- az emberi jogok tiszteletben tartása és védelme,

- az eljárások egyszerűsítése.

Ugyanakkor látni kell azt is, hogy a jó közigazgatás minden szervezeti és működési elvét nem tartalmazhatják általános jogi előírások, mert a feltételek és körülmények országonként eltérőek. Az eddigiekben vázolt elemzés a nemzetközi gyakorlaton keresztül igazolja a közigazgatás elveiről tett megállapításainkat, az elvek kettős (normatív és közpolitikai) természetéről, koronként változó dinamizmusáról és prioritásairól.

Mégis vannak közöttük olyanok, melyek a jogállami közigazgatás fejlődésének kezdetétől jelen vannak, így konstans elemnek számítanak. Ilyennek számítanak például a jogszerűség, szakszerűség és hatékonyság gyakran egymásnak feszülő elvei. Kérdés azonban, hogy az egyes alapelvek belső tartalma is állandó, vagy az is változó a kor szellemének függvényében?

A válasz elméletileg az állam és a közigazgatás változó jellege miatt igenlő lehet, de az alapelvek tartalmának akkor is kell, hogy legyen egy olyan része, mely kiiktatása, vagy eltérő értelmezése az alapelv lényeges tartalmát is megváltoztatná, és ezzel értelmezhetetlenné tenné.

48 http://www.unescap.org/pdd/prs/ProjectActivities/Ongoing/gg/govenance.pdf. ↑

49 http://eur-lex.europa.eu. ↑

50 http://www.ombudsman.europa.eu. ↑

51 Hofmann, Herwig C. H., Schneider, Jens-Peter and Ziller, Jacques (szerk.): ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, Research Network on EU Administrative Law, 2014. ↑

3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása

Az eddigiek alapján a közigazgatásra vonatkozó alapelveket – különböző szempontok figyelembevételével – a következő kategóriákra oszthatjuk.

3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása

Az alapelvek tartalmuk és irányultságuk szerint lehetnek általánosak, a közigazgatás egészére ható alapelvek, melyek érvényesülése rendszerint a közigazgatáson túl az egész államszervezet működését átfogják. Ilyen pl. a jogállamiság elve, a törvényesség elve, a demokrácia elve, a pártatlanság elve stb.

A másik csoportba azok az elvek tartoznak, melyek a közigazgatás három eleme52 szerinti megosztásban, csak egy elemre jellemző sajátos elvek, így a közigazgatás tevékenységére, cselekvésére (eljárására) hatnak, a közigazgatás szervezetét érintik, vagy a közigazgatás szakemberállományára, személyzetére terjednek ki.

A sajátos elvek közül a közigazgatás cselekvésére, eljárására vonatkozó elvek például az ésszerű határidőben való döntés kötelezettsége, a közigazgatási határozatok érintettekkel való közlésének elve, a döntések indokolásának kötelezettsége stb. A közigazgatás nagy szervezeti elvei közé tartoznak a centralizáció, decentralizáció, a dekoncentráció, a szubszidiaritás stb. A közigazgatás személyzetére vonatkozó elvek a szolgálati út betartásának kötelezettsége, a felettes utasításának végrehajtása, a szakmai érdemek alapján történő alkalmazás és előmenetel stb.

52 Lőrincz: A közigazgatás alapintézményei. 19. ↑

3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés

Az alapelvek egy része jogszabályban előírt kötelezettségként jelenik meg, tehát normatív jellegű pl. a szolgálati út betartása, a határozatok indokolási kötelezettsége, a törvényesség elve.

Az alapelvek egy másik csoportja jogilag nem kötelező, nem normatív egyéb kategóriába tartozó. Ilyen pl. a decentralizáció elve, a szubszidiaritás elve, az udvarias ügyintézés, a konszenzusra törekvés stb.

Érvényesülésüket tekintve jogállami keretek közt prioritása nyilván a normatív jellegű alapelveknek van, de a demokrácia, a politikai kultúra, az etika és más társadalmi konvenciók, szokások a nem normatív jellegű alapelvek érvényesülését előtérbe helyezhetik, míg más körülmények, vagy azok hiánya még a jogilag kötelező alapelvek érvényesülését is meggátolják.53

Ugyanakkor a közigazgatási decentralizáció az 1980-as évektől fogva általános közigazgatási működési elvvé vált a közpolitikában, mind területi, mind pedig szakszolgálati formájában.

A jogilag releváns konkrét megjelenési formájában azonban a decentralizációs reform a legtöbb országban igen szerény eredménnyel járt, míg napjainkra erről lényegesen kevesebbet hallunk, sőt a centralizált feladatellátás helyenként az elvárt hatékonyság záloga és feltétele.

53 Ilyen volt pl. a közigazgatási hatósági eljárásunk 2008-tól kötelező előírása az elektronikus kapcsolattartásról, mely a legtöbb ügyfél esetében a szükséges technikai feltételek és képességek hiánya miatt utópia maradt a gyakorlatban. ↑

4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése

A problémakör feldolgozását különböző aspektusok kiemelésével hosszan folytathatnánk, de a lényegi kérdést és az arra adható választ arra vonatkozóan, hogy mi szükség van a közigazgatási alapelvekre, nem kerülhetjük meg.

Az alapelvek közvetítik a közigazgatással szembeni társadalmi elvárásokat, és egységes keretbe foglalják a társadalom legnagyobb szervezeti rendszerének működését (orientációs szerep). 54

Érvényesülésük a gyakorlatban visszatükrözi a közigazgatás állapotát, minőségét és megalapozza a folyamatos korrekciókat (ellenőrző, visszacsatoló szerep).

A közigazgatás elveinek korfüggő, dinamikus változásai a közigazgatás megújításának egyik legfontosabb tényezője (építő szerepkör).

Végül a nemzetközi gyakorlatról írtak kapcsán láthattuk azt, hogy az alapelveket hogyan befolyásolják a globalizáció folyamatai, azok hogyan szivárognak be a nemzeti jogalkotásba. Így – még ha a közigazgatás is áll leginkább ellen a globalizáció nem kívánatos hatásainak – egy globalizációs hatásról és szerepről is beszélhetünk.

Az alapelvekről írtak átvezetnek azonban a közigazgatás működésének más elméleti kérdéseire, melyek a következő pontokban kerülnek tárgyalásra. A közigazgatásnak vannak olyan elméleti alapfogalmai – melyek nem azonosíthatók az alapelvekkel – melyek értelmezése nélkül a közigazgatás felépítésének és működésének részletei sem ragadhatók meg. Ugyanakkor a legtöbb tananyag ezekkel, mint evidenciákkal számol, és nem foglalkozik kellő mélységgel velük.

Jelen jegyzet sem kivétel eddigi részeiben, mert olyan fogalmakkal operál, mint pl. a centralizáció, decentralizáció, dekoncentráció, szubszidiaritás stb. anélkül, hogy annak tartalmat adna. Ezen próbálunk változtatni a következőkben.

54 Lőrincz: i.m. 57. ↑

5. A közigazgatási eljárás és elvei

A közigazgatás működésének kiemelt fontosságú, és jogállamban jogilag szabályozott területe a közigazgatási eljárás. A közigazgatási eljárás fogalmát több megközelítési módot alkalmazva határozhatjuk meg más és más eredményre jutva.

Tág értelemben közigazgatási eljáráson a közigazgatás, mint szervezet működésének cselekvési rendjét értjük.55 A közigazgatási eljárás jogtudományi fogalma a közigazgatási anyagi jogi normák érvényesülési módját jelenti. A közigazgatási eljárás közigazgatási jogi tág fogalma szerint a konkrét közigazgatási aktusok kibocsátásának rendjét értjük alatta. Közigazgatási jogi szűk fogalom szerint a közigazgatási eljárás a hatósági aktusok kibocsátásának rendje.56

A közigazgatás-tudományban kialakult konvencionális fogalma a közigazgatási eljárásnak a közigazgatási szervek hatósági eljárására vonatkozó általános és speciális eljárási jogszabályok összessége. A közigazgatási hatósági eljárás szakaszait alapeljárásra, jogorvoslati szakaszra és végrehajtási szakaszra oszthatjuk. Egyes rendszerekben ehhez járulhat még két kivételes szakasz, így a méltányossági és az újrafelvételi szakasz.

A közigazgatási hatósági eljárás szabályozásának különböző rendszerei alakultak ki a világon. A közigazgatási jog fejlődésének első időszakában a XVIII. század végén és a XIX. század elején a közigazgatási anyagi és eljárási szabályok nem különültek el egymástó ugyanabban a jogszabályban jelentek meg.

A XIX. század végén kezdődött meg az anyagi és eljárási normák szétválasztása, illetve az eljárás elkülönült szabályozása. Ennek a szabályozásnak különböző fázisai voltak, melyekben különböző megoldások alakultak ki. Így előbb részleges és speciális eljárási szabályok alakultak ki a közigazgatás egyes szakterületeire nézve, majd speciális ügycsoportokban részletes eljárási rend került megállapításra.

A következő fázisban a különös eljárási szabályok közül a minden ügycsoportban általánosítható szabályok kerültek kiemelésre. A megoldások abban különböztek és különböznek ma is, hogy az eljárás egy-egy szakaszára, vagy az összesre kiterjed-e az általános szabályozás.

Hazai közigazgatási hatósági eljárási jogfejlődésünk az általános szabályozási modellt alkalmazza,57 melyben fő szabályként az egységes eljárásjogi szabályozás minden hatósági ügyfajtára és az eljárás minden szakaszára kiterjedő általános jellegű szabályozás.

Fontos rögzíteni azt, hogy a közigazgatási eljárás szabályozásának történelmileg és jogrendszerenként kialakult különböző megoldásai közt58 nem állítható fel értéksorrend. Mindegyik modellnek megvannak a maga előnyei és hátrányai, ráadásul a konkrét megoldások az adott közigazgatási rendszer sajátosságaitól, az adott ország társadalmi, gazdasági viszonyaitól, tradícióitól is függenek.

A lényeg a jogállami törvényesség és a fejezet elején tárgyalt alapelvek gyakorlati érvényesülése. Az eddigi tárgyaltak lezárásához hozzá kell tenni azonban azt, hogy a közigazgatás jognak való alárendeltsége, illetve a törvények alá rendelésének elve szükség képen minden közigazgatási eljárásban, így nem csupán az eddigiekben tárgyalt hatósági eljárásban érvényesül. A hatósági eljárás kiemelését az indokolja, hogy a közigazgatás a hatósági eljárás során hozott döntéseivel, intézkedéseivel avatkozik be legnagyobb mértékben a társadalmi életviszonyokba, így az egyértelmű, világos és az ügyfelek oldaláról garanciákat tartalmazó jogi szabályozásnak kiemelkedő szerepe van.

Ugyanakkor a hatósági eljárási szabályozás alól kivett más közigazgatási eljárások is jogilag szabályozottak. Ezen felül a közigazgatás más jogágba (pl. büntetőjog a szabálysértések esetében, vagy a polgári jog a birtokvédelem kapcsán stb.) tartozó jogi normák érvényesítésében is részt vesz, mely jogalkalmazás eljárási szabályozása szintén szükségszerű (lásd részletesen a vonatkozó fejezetben).

Ezen felül a közigazgatás belső működésére vonatkozó jogi szabályozás is fontos az átlátható közigazgatás szempontjából, mely szabályozás főként a szintén jogszabályi alapokon álló irányítási normákon keresztül valósul meg. Így például a közigazgatási szervek működésére vonatkozó két legfontosabb szervezeti okmány a szervezeti és működési szabályzat és az ügyrend.

A jogállami közigazgatásnak tehát – álláspontunk szerint – nem lehet olyan működési területe, mely kiesne a jogi szabályozás alól.

A közigazgatási eljárás alapelvei a közigazgatási alapelvekhez hasonlóan, főként zsinórmértékül szolgálnak és hézagpótló szerepet töltenek be. Ezt hangsúlyozza az Általános közigazgatási rendtartásban megfogalmazott fogalom is, amely szerint „A közigazgatási hatósági eljárásokban – összhangban az Alaptörvény XXIV. és XXVIII. cikkével – az eljárás minden résztvevője a rá irányadó szabályoknak megfelelően és az eljárás minden szakaszában az e fejezetben meghatározott alapelvek és alapvető szabályok érvényre juttatásával jár el”,59 amelyet az indokolás akként értelmez, hogy a jó közigazgatás és a tisztességes eljáráshoz való jog törvényi konkretizálását jelentik az alapelvek. Bár nem gyakran fordul elő, de ez a hézagpótló szerep időnként azzal is járhat, hogy kizárólag az alapelvre történő hivatkozással születik meg valamely döntés.60 Az ÁKR kapcsán a jogszabály indokolása szintén külön is kiemeli, hogy az alapelvek normatív tartalommal bírnak és akár közvetlenül is alkalmazhatók.

A közigazgatási eljárási alapelveit a hatályos hazai szakirodalom jellemzően három nagy csoportba sorolják. Az elsőbe azok az elvek tartoznak, amelyek az egész jogrendszerben érvényesülnek, ilyenek a törvényesség elve, az anyanyelv használatának a lehetősége vagy a törvény előtti egyenlőség követelménye. Külön csoportot képeznek azok az elvek, amelyek valamennyi eljárási jogban megtalálhatók jogágtól függetlenül. Ilyen a tájékoztatáshoz való jog vagy a valósághű tényállás elve, míg a harmadik csoportba a kifejezetten közigazgatási eljárásban érvényesülő elveket sorolhatjuk, mint a hivatalbóli eljárás elve vagy a költségtakarékos és hatékony eljárás elve vagy a jóhiszemű eljárás elve.

Az Általános közigazgatási rendtartás a Ket.-hez képest ugyan kevesebb szabályt tartalmaz és a Ket.-hez képest kevesebb alapelvet érvényesít, és éppen a speciális elvekre helyezi a hangsúlyt, amelyek kifejezetten a közigazgatási tevékenységre jellemzőek és a közigazgatási eljárásban érvényesítendőek.

55 Szontágh Vilmos: A közigazgatási jogtudomány tankönyve. Debrecen, 1948. ↑

56 Vö. Magyary: Magyar közigazgatás, valamint Toldi Ferenc: Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Állam-és jogtudományi enciklopédia I, Budapest, 1980., és Kilényi Géza, Az államigazgatási eljárás alapelvei, Budapest, 1970. ↑

57 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól. ↑

58 Lásd bővebben: Patyi András (szerk.): A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas, Győr, 2006. ↑

59 2016. évi CL. tv. 1. §. ↑

60 Legfelsőbb Bíróság 20. Kfv. I. 35.410/2006/4. sz. ítélet Lásd még: Darák Péter: A közigazgatási eljárások szabályait értelmező felsőbírósági döntések 2005-2010. Complex, 2010. ↑

Irodalom

1. Auby, Jean-Marie: Generalités – Le principe de légalité. In: Droit Public. Ed. ECONOMICA, Paris, 1985.

2. Bozeman, B.: Public Values and Public Interest: Counterbalancing Economic Individualism. Washington, D.C.: Georgetown University Press. 2007.

3. Caiden, Gerald E.: Administrative reform. Aldine Transaction Publisher, Chicago, USA, 1969, 2007.

4. Chevallier, Jacques: L’Etat de droit. R.D.P. 1988.

5. Duguit, Leon: Traité de droit constitutionnel. 3. ed. 1928.

6. Gellén Márton: Állam és közigazgatás új szerepben – közigazgatási reformok és az államszerep változása. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó 2013.

7. Held, V.: The Public Interest and Individual Interests. New York, Basic Books. 1970.

8. Hofmann, Herwig C. H., Schneider, Jens-Peter and Ziller, Jacques (szerk.): ReNEUAL Model Rules on EU Administrative Procedure, Research Network on EU Administrative Law, 2014.

9. Kilényi Géza: Az államigazgatási eljárás alapelvei. Budapest, 1970.

10. Lachume, Jean-Francois: La notion de service public. In Droit Public, Edition Economica, sd. Jean-Marie Auby, Paris 1985.

11. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG ORAC, Budapest, 2005.

12. Magyarország Alaptörvénye, XXIV. és XXVI. Cikk.

13. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Magyar Királyi Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942.

14. Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési program (MP 11.0), Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 2011 június 10.

15. Patyi András (szerk.): A közigazgatási hatósági eljárások joga, Universitas, Győr, 2006.

16. Patyi András: Közigazgatás – alkotmány – bíráskodás, Universitas – Győr Nonprofit Kft., Győr, 2011.

17. Rivero, Jean: Droit administratif. Edition Dalloz, Paris, 1990., 538-552.

18. Szamel Katalin (szerk.): Közérdek és közigazgatás. MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 2008.

19. Szontágh Vilmos: A közigazgatási jogtudomány tankönyve. Debrecen, 1948.

20. Toldi Ferenc: Az államigazgatási eljárás fogalma. In: Állam-és jogtudományi enciklopédia I., Budapest, 1980.

21. Venn Dicey, Albert: Introduction to the Study of the Law of the Constitution, (LF ed.), 1915.

22. Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987.

23. 2004. évi CXL. törvény a közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól.

Hasznos linkek

1. Az Európai Unió joganyagával kapcsolatban számos információ található a következő oldalon: http://eur-lex.europa.eu

2. Az Európai Ombudsman intézménye kapcsán lásd: www.ombudsman.europa.eu

3. Számos, a közigazgatási folyamatokat is befolyásoló nemzetközi eseményt tartalmaz az Egyesült Nemzetek Szervezetének alábbi honlapja: www.unescap.org

4. Az Európa Tanács honlapja: www.coe.int

III. fejezet
Kormányzás és közigazgatás61

1. Fogalmak, megközelítések

A társadalomtudományi irányultságú munkáknak visszatérő témája a kormányzás kérdésköre, valamint a kormányzás és közigazgatás egymáshoz való viszonyának értelmezése.62 Mindez kedvez a változatos, nem ritkán egymással konkuráló elméletek elterjedésének, melyek közül az alábbiakban a magyar teóriák mellett nemzetközi álláspontokat is ismertetünk.63 Bár megközelítésünk alapvetően jogtudományi, a közigazgatás-elmélet céljaival összhangban arra törekszünk, hogy egy álláspont favorizálása helyett széles körben nyújtsunk betekintést a választott témákba, ami jelen esetben sincs másképp. Mindezekre figyelemmel jelen fejezet későbbi részeiben több tudományos álláspont és definíció is megemlítésre kerül.

Elöljáróban érdemes rögzíteni, hogy az elmúlt évtizedekben alapvetően angolszász hatásra, de széles körben elterjedt, hogy a kormányzást a közigazgatással szinonimaként értelmezik, illetve az, hogy magát a kormányzati működést – alapvetően, vagy kizárólagosan – a kormányok tevékenységével és az állam adminisztrációjával azonosítják. Bár kétségtelen, hogy a közigazgatás csúcsszerve és a kormányzásé szervezetileg is azonos lehet, a helyzet ettől összetettebb, lássuk miért!

Kiindulópontként felhasználhatjuk azt az álláspontot, amely szerint a kormányzás a modern demokráciákban olyan állami tevékenységként értelmezhető, ami célzatos, mégpedig végpontjában a társadalom befolyásolása, irányítása áll.64 A további részletek feltárása (így a résztvevők köre, a kormányzás tényleges tartalma, illetve módja) azonban már problémákba ütközhet, ugyanis ezek a szerint változhatnak, hogy milyen országról és időszakról van szó. A kormányzás tehát összetett jelenség65 és emiatt felvetődik a kérdés, hogy akkor mégis hogy kell elképzelni ezt az egész társadalomra kiható tevékenységet?

Ahhoz, hogy a kérdést megválaszolhassuk, a fent írtak részletesebb megvilágítására van szükség. Ennek érdekében legelőször azt érdemes közelebbről szemügyre venni, hogy ki/mi lehet a kormányzás résztvevője, alanya. A kormányzati tevékenység kifejtése tipikusan több állami szerv együttes feladata. Az európai megoldásokat vizsgálva az körvonalazódik, hogy a kontinens államainak kormányzati intézményrendszerét vagy az alkotmányos monarchia, vagy a parlamentáris köztársaság, vagy a félprezidenciális köztársaság kereteibe ágyazva találjuk meg. Bár az egyértelmű, hogy a felsorolt kormányzati rendszerek között az a különbség, hogy melyik állami szerv tekinthető meghatározónak a kormányzás irányításában,66 azonban már itt problémával is szembesülünk. Egyelőre ugyanis nincs egységes, nemzetközileg is elfogadott tipizálása a kormányzati szerveknek, ami miatt az egyes nagy rendszerekben eltérő fogalmi kört értenek ez alatt.67

Hazánkban a Kormány (egyes megközelítések szerint kifejezetten a miniszterelnök)68 mellett jellemzően az Országgyűlést, az Alkotmánybíróságot, valamint a Köztársasági Elnököt sorolják a résztvevők közzé.69 A teljes képhez hozzátartozik, hogy akad olyan álláspont, amely az előbbiekhez képest kevesebb szervet sorol ebbe a körbe,70 illetve olyan is, amely egy ettől tágabb megközelítés lehetőségére hívja fel a figyelmet azáltal, hogy rámutat, a kormányzás alanya minden központi állami szerv, sőt, „tág értelemben a kormányzati szervek alatt értjük a kormánynak, mint csúcsszervnek a működését előkészítő, végrehajtó szervek összességét is.”71 Jelen fejezet szerzője ez utóbbi álláspontot fogadja el.

A fenti megközelítés láthatóan csak nemzeti keretekben vizsgálódik és kifejezetten az állami szervekre koncentrál. Mindazonáltal a XX. század második felének társadalom- és államfejlődése olyan további szub- és szupranacionális szereplők megjelenésének kedvezett, mint pl. a civil szervezetek, vagy a nemzetközi integrációk, ami vertikálisan is kibővítette a potenciális aktorok körét.72 A folyamat eszmei hátterét valamint következményeit lentebb részletesen ismertetjük.

A megjelölt állami szerveken túl kérdésként merül fel, hogy vajon a miniszterek is részesei-e a kormányzásnak? A publicisztikákban egyre többször lehet ugyanis olvasni, hogy valamelyik tárcát, illetve szakigazgatási területet önálló kormányzatként közelítik meg, pl. oktatási, egészségügyi, szociális kormányzat. A felvetés elgondolkoztató, hiszen ha belegondolunk, a miniszterek a Kormány tagjai, ráadásul a kormányzati döntések előkészítése is az esetek jelentős részében valamelyik minisztériumhoz, illetve annak szakapparátusához köthető. Másfelől viszont a miniszterek a kormány tevékenységének, és ezen keresztül a kormányzati működésnek is csak közösen lehetnek alakítói, külön-külön nem.73 Tekintettel arra, hogy a valós képet mindig a vizsgált ország belső viszonyai határozzák meg, a kérdésre egyelőre univerzális válasz nem adható.74

A társadalom átfogó befolyásolása érdekében a kormányzás alanyai többféle tevékenységet fejthetnek ki.75 Ezek determinálják a kormányzás tartalmát, amit úgy is meghatározhatunk, mint „a társadalmi folyamatokat irányító döntések meghozatala, végrehajtása és ellenőrzése.”76 Itt lényegében olyan jövőorientált, stratégia jellegű döntésekre kell gondolni, amelyek tipikusan gyors reagálást igényelnek és komplex problémákra kívánnak választ adni. A kormányzás tartalma tehát olyan sajátos állami tevékenység, ami nem csupán a célok kijelölésére szolgál, hanem ahogy arra más szakírók is utalnak, „meghatározza [azok megvalósításának] eszközeit, módszereit és ütemét, biztosítja [a] szükséges dologi és személyi feltételeket, figyelemmel kíséri [azok] végrehajtását”. A legtágabb körülírások pedig a kormányzást egyenesen a politikai hatalomgyakorlás egyik megnyilvánulásaként értelmezik.77

A kormányzás klasszikus megközelítése kapcsán jellemzően még egy dolog szokott felmerülni, ez pedig annak módja. A szakirodalom szerint alapvetően ez attól függ, hogy demokratikus, vagy diktatórikus berendezkedésről van-e szó.78 Előbbi esetén a kormányzati döntésekért felelősséget kell viselni, illetve ehhez szankciók is kötődhetnek. Amennyiben a kormányzás demokratikus keretek között valósul meg, a döntéshozatalban – ahol a legkülönbözőbb társadalmi csoportok közreműködése biztosított – a résztvevők fölött külső kontroll érvényesül, a folyamat pedig átlátható, követhető. Érthető módon a diktatórikus berendezkedés ezeket figyelmen kívül hagyja.

A fentebb írtak miatt állítható, hogy demokratikus kormányzati rendszerekben a kormányzás nem lehet elszigetelt tevékenység. Nem azonosítható kizárólag a végrehajtó hatalommal, bár vitathatatlan, hogy egymással szorosan összefüggnek (a kormányzás ilyen megközelítésben talán legkönnyebben úgy írható körül, hogy a közigazgatási jog és a politikai elemzés metszetében helyezkedik el). Úgy véljük helyesebb, ha ahelyett, hogy egyetlen elvont definíciót emelnénk ki, illetve abba kívánnánk sűríteni a kormányzás lényegét, inkább a legfontosabb jellegzetességek felsorolására és árnyalására törekszünk.

A kormányzás láthatóan olyan célzatos, jövőorientált tevékenységet jelöl, amelynek végpontjában a társadalom széleskörű és érdemi befolyásolása áll. Éppen ezért óhatatlanul kapcsolódik a közigazgatáshoz, mint az állam aktivitásához, de azon túl is mutat, mivel az államhatalom gyakorlásának korlátait és mechanizmusait, valamint a közhatalmi felelősséget sem hagyja érintetlenül.

Ennek a működésnek megkerülhetetlen (ugyanakkor nem kizárólagos) résztvevői az állami szervek, amelyek pontos köre azonban változhat többek között az állam- és kormányforma függvényében, az ország alkotmányos berendezkedése illetve közhatalmi mechanizmusai miatt. Ugyanakkor látni kell, hogy a kormányzati szereplők ezen szűk magja körül idővel más résztvevők is megjelennek, ami horizontálisan és vertikálisan egyaránt differenciáltabbá teszi a vizsgált csoportot.

A szakírók következetes álláspontja az, hogy a kormányzás nem egyszeri aktus, hanem azok sorozata, „döntések sokaságának folyománya”.79 Olyan folyamat, amelynek középpontjában a stratégiai jelentőségű döntések meghozatala, végrehajtása és ellenőrzése áll. Ezek a döntések azonban önmagukon túlmutatnak, végeredményben hozzájárulhatnak a közbizalom fenntartásához (rosszabb esetben annak erodálódásához), az államhatalom megerősítéséhez (nem kívánt esetben viszont annak gyengítéséhez), valamint az esélyegyenlőség javításához. Komplexitására tekintettel vannak, akik kettősségét hangsúlyozva szakmai és politikai tevékenységként egyaránt értelmezik.80

Egyes kutatók szerint a kormányzás lényegében nem más, mint: „az a folyamat, amelynek keretében a különböző szereplők közösen oldják meg problémáikat és találkoznak a közösség szükségleteivel.”81 Azt, hogy a kormányzati döntéshozatalba mások is bekapcsolódhassanak, illetve azokról megfelelő módon informálódjanak, illetve szükség esetén külső kontrollal éljenek, a kormányzás módja teszi lehetővé. Ez nélkülözhetetlen, hiszen a társadalmi, gazdasági, környezeti erőforrások allokációja és redisztribúciója, valamint az ezekért való felelősség csak a különböző társadalmi csoportokkal (érintettekkel/érdekeltekkel, azok érdekvédelmi szervezeteivel, stb.) való konzultációt követően lehet tisztázott. Napjainkra ez kiszélesedett, hiszen a virtuális világ nem teszi feltétlenül szükségessé a személyes találkozásokat, ami azonban már átvezet az e-kormányzás problematikájához.

61 „A fejezet megírása az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.” ↑

62 Lásd pl. Frivaldszky János: Jó kormányzás és a közjó politikai és jogfilozófiai szemszögből. Pázmány Press, Budapest, 2016., vagy Jensen, Jody: Globalizáció és új kormányzás. MTA TK PTI, Mundus Novus, Budapest-Érd, 2014. További hasznos információkkal szolgálnak a következő munkában található tanulmányok: Hodges, Ron (ed.): Governance and the Public Sector. Corporate Governance int he New Global Economy. Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK – Northampton, MA, USA. 2005. 405-587. ↑

63 Az Európa Tanács Velencei Bizottsága átfogóan és elvi igényességgel foglalkozott a témakörrel: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)009-e (2017. 01. 16.) ↑

64 Petrétei József: Kormányzás és kormányzati rendszer. In: Ádám Antal - Kiss László - Petrétei József - Sükösd Ferenc - Szamel Lajos: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, 1996. 219. ↑

65 Lásd még: Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010. 29. ↑

66 Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 142. ↑

67 Törekvések mutatkoznak ugyan ilyen klasszifikációk elkészítésére, lásd pl. az OECD szakmai anyagait, azonban ezek mind a mai napig nem váltak általánosan elfogadottá. ↑

68 Ádám - Kiss - Petrétei - Sükösd - Szamel: i.m. 242. ↑

69 Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete - A hatalmi négyszög súlyelosztásai. Társadalmi Szemle 1993/8-10. A kérdéskör kapcsán érdemes még elolvasni a következő munkát is: Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja. In: Kaltenbach Jenő (szerk.): A közigazgatás egyes alapproblémái. Emlékkötet Martonyi János halálának 25. évfordulója alkalmából. Kiadó dr. Kaltenbach Jenő tanszékvezető, egyetemi docens, Szeged, 2007. ↑

70 Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006. 143., vagy újabban Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 142. ↑

71 Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2016. 149. ↑

72 A menedzserelvű teóriák, valamint a hálózatos kormányzás elméleteinek összefoglaló leírását lásd Horváth M. Tamás (szerk.): Piacok a főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés. KSzK 3.1.1. Programigazgatóság, Akadémiai Nyomda, Budapest, 2007. 79-82. ↑

73 További hasznos meglátásokkal szolgál a kérdés kapcsán Hesse, Joachim Jens - Ellwein Thomas: Das Regierunngssystem der Bundesrepublik Deutschland. Westdeutscher Verlag, 1992. 265. ↑

74 Fazekas - Ficzere: i.m. 142-143. Ugyanebben a munkában a miniszterekhez hasonlóan kérdésként merül fel a politikai pártok helye és szerepe a kormányzásban. ↑

75 Erre vonatkozóan is hasznos összegzést nyújt Salamon, Lester M. (ed): The Tools of Government: A Guide to the New Governance. Oxford University Press, New York, 2002. ↑

76 Petrétei: i.m. 220. ↑

77 Vö. Fazekas - Ficzere : i.m. 142. ↑

78 Fábián: i.m. 30. Továbbá Petrétei: i.m. 224. ↑

79 Józsa Zoltán: Állam, közigazgatás, kormányzás: tradíciók, elméletek gyakorlatok. Különnyomat a Besenyei Lajos Emlékkönyvből. Szeged, 2007. 309. ↑

80 Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 142. ↑

81 Jenei, György: Challenges for Governance and Shortcomings at the Answers in Central Europe. 14-20. https://www.researchgate.net/publication/227472956_CHALLENGES_FOR_GOVERNANCE_AND_SHORTCOMINGS_AT_THE_ANSWERS_IN_CENTRAL_EUROPE (2017. 03. 02.). ↑

2. Nemzetközi folyamatok és hatásuk a kormányzás tartalmának fejlődésére82

Az eddigiekből kiolvasható, hogy a kormányzás nem statikus, hanem dinamikus jelenség, ráadásul igen sokféle értelmezése lehetséges, amelyeket számos esetben csak az adott időszak tendenciái mentén lehet helyesen megítélni.83 A kormányzás jelentéstartalmának változása tehát folyamatos, ráadásul az elmúlt évtizedekre különösen igaz.84 Ennek lényege a fokozatos bővülés,85 ami értendő a tartalomra és a módszerekre egyaránt.

Kétségtelen, hogy témánkat illetően a közelmúlt egyik legismertebb, nemzetközileg is széles körben elterjedt fogalma a „jó kormányzás” lett, amelyet eredetileg a 90-es évek végén a Világbank dolgozott ki. Ennek lényege az, hogy az adott állam kormányzati rendszerének kvalitását összekapcsolja a társadalom és gazdaság tartós fejlesztésének képességével.86 A végeredmény egy gazdaság-centrikus fogalom, amely többrétegű, ugyanis a Világbank megközelítésében a jó kormányzás kiterjed a politikai rendszer mellett arra az eljárásra is, amelyen keresztül a közhatalom egy ország társadalmi és gazdasági erőforrásait kezeli, végezetül magában foglalja azt a kormányzati kapacitást, amellyel az előbbieket meg tudja valósítani. „Tág értelemben [...] az állam a piac és a civil társadalom közti kapcsolatrendszert fogja át.”87

Napjainkra több nemzetközi szervezet hathatós közreműködésének köszönhetően, mint amilyen az Európa Tanács,88 az OECD,89 vagy az IMF a jó kormányzás jelentése – meghaladva annak fentebb ismertetett tartalmát – olyan további elemekkel egészült ki, mint az állam demokratikus működése, vagy az alapvető jogok érvényesülése. Az egyértelmű fejlődés ellenére sem tekintjük azonban jogi fogalomnak, sokkal inkább egy olyan befolyásoló tényezőnek, ami áttételesen hat, többek között éppen az állami adminisztrációkra.90 És hogy ez az orientáló szerep hogyan valósulhat meg a gyakorlatban úgy, hogy a legkülönbözőbb kormányzati rendszerek és intézmények is képesek legyenek befogadni? A válasz tömören fogalmazva a következő: alapelvek segítségével.

A korábban nevesített nemzetközi szervezeteken túl az ENSZ is számos esetben érintette a kérdést. Egyik 2009-es anyagát áttekintve többek között olyan elvekkel, elvárásokkal találkozunk, mint a jogállamiság, a konszenzuskeresés, a méltányosság, a hatékonyság, vagy az elszámoltathatóság.91 Kétségtelen, hogy ezek jog- és kormányzati rendszereken átívelő elvek, ugyanakkor számos esetben a regionális szervezeteknek nagyobb ráhatásuk van az államok viszonyaira. Nem meglepő, hogy a jó kormányzás felmerült már az Európai Unió előtt is, igaz, eredetileg kifejezetten csak az uniós intézmények vonatkozásában. Az integrációs szervezet Alapjogi Chartája a 41. cikkében rögzíti, hogy mindenkinek joga van ahhoz, hogy ügyeit az Unió intézményei, szervei és hivatalai részrehajlás nélkül, tisztességes módon és ésszerű határidőn belül intézzék.92 Az előbbi forrás kibontását végzi el „A helyes hivatali magatartás európai kódexe”,93 ami már sokkal részletezőbb. Többek között említést tesz a törvényességről, a diszkrimináció tilalmáról, megfogalmazza a hatalommal való visszaélés tilalmát, rögzíti a részrehajlás-mentesség és függetlenség elvét, továbbá foglalkozik az objektivitással, valamint a beadványokra való válaszadási kötelezettséggel.94 Látható, hogy a kérdés visszatérő jellegű és számos esetben kifejezetten adminisztratív szervek működéséhez kapcsolódik. Ez érthető, ha figyelembe vesszük, hogy a közigazgatás lényege pont az aktivitás, az életviszonyok formálása.95 Ugyanakkor tisztában kell lenni azzal is, hogy a fenti példák csak egy-egy szeletét világítják meg a jó kormányzásnak, amely továbbra sem azonos pusztán a közigazgatással, attól egy tágabb kört fog át.

Ahogy jeleztük, a fentiek sem vezettek el oda, hogy általánosan elterjedt jogi definíciók születtek volna a jó kormányzás kapcsán. Ugyan nincs egyetértés, hogy a jó kormányzás már maga a cél, vagy inkább az oda vezető út egyik eleme, azt sokkal inkább egyfajta ideaként, kívülről vizsgálható jellemzőként kell elképzelni. Bár a vizsgált dokumentumok az államokra nem rendelkeznek kötelező erővel, több esetben egyértelműen ösztönzésül szolgáltak számukra (lásd pl. Finnországot, amelynek alkotmánya több helyen is utal a jó kormányzásra, igaz, alapvetően jó közigazgatást, illetve annak elemeit értve alatta).96 Napjainkra a nemzeti jogrendszerekben a jó kormányzásnak több közös eleme is felfedezhető, ilyenek például a transzparencia, az eredményesség, a jogállamiság, vagy az ésszerű határidőben való eljárás és döntés. A jó kormányzás alapvető célja tehát a hatékonyabb közpolitika és eljárások megteremtése, valamint az elszámoltathatóság megteremtése (ami gyakran összefonódik a korrupcióellenességgel).97

Az előbbiekkel összefüggésben emeljük ki, hogy Magyarországon az Alaptörvény a kérdéskört alapvetően eljárási oldalról közelíti meg, amikor a XXIV. Cikk (1) bekezdésében a hatósági ügyintézés részrehajlás mentességét, valamint a tisztességes eljárást és az ésszerű határidőn belüli döntéshozatalt, illetve ezen döntések indokolási kötelezettségét hangsúlyozza.

Globalizálódó és digitalizálódó világunkban azonban számos olyan kihívás létezik, amelyek miatt a megjelölt elvek mozgásban vannak. Már a 2000-es évek második felében hangsúlyozták egyes kutatók, hogy „az európai országok, így Magyarország is, […] számos kényszerrel és kihívással néznek szembe. Ilyen az [...] állami kiadások csökkentése, demográfiai változások, strukturális és gazdasági változások, politikai és ideológiai nyomás, az állampolgárok növekvő igényei, technológiai fejlődés.”98 A felsorolás pedig csak bővült, ugyanis 2008-ban pénzügyi-gazdasági válság tört ki, ami kétségtelenül változásokat idézett elő a kormányzás és a közigazgatás értelmezése kapcsán.

A kétezres évek közepéig a kormányzás társadalmi kapcsolatrendszerének egyik (ha nem a) legmeghatározóbb alakítója a neoliberális indíttatású New Public Management99 (röviden NPM, magyarul Új közmenedzsment) volt, amely a társadalmi jólét, valamint a gazdasági növekedés érdekében egyfelől a piac működésének zavartalanságát, befolyásmentességét feltételezte, másfelől egy hatékony közszektort. Utóbbi eléréséhez a magánszektorban már bevált elemek (sokszor kritikátlan) adaptációja vette kezdetét.

Az NPM jellegéből kifolyólag az állami szerep fokozatos leépítését célozta, eltérő mértékben ugyan, de a legtöbb helyen elgyengítette az államot és annak végrehajtó apparátusát. A lehetséges problémákra és veszélyekre már a 80-as, 90-es években többen felhívták a figyelmet azt hangsúlyozva, hogy az ilyen típusú átalakításoknak számos negatív következménye is lehet, különösen a poszt-szocialista országokban.100 Kétségtelen, hogy a remélt pozitívumok (pl. termelékenység és átláthatóság növekedése, rugalmasság fokozása) mellett az Új Közmenedzsmentnek meg voltak a maga kódolt gyengeségei (pl. korrupciós veszélyek, köz és magánszektor értékkonfliktusa).101

A pénzügyi-gazdasági válság ilyen szituációban találta a kétezres évek első évtizedének a végén az EU államok jelentős részét. Mivel a kríziskezeléshez nem álltak rendelkezésre adekvát eszközök, az állami beavatkozások késtek és/vagy nem bizonyultak kellően hatékonynak. A korábban uralkodó (üzleti, másképp piaci kormányzási) modell,102 mely a versenyszféra módszereinek, valamint értékrendjének átvételét hangsúlyozta a köz/kormányzati szektorban, megbukott, vagy legalábbis átalakult. Ennek egyik előfeltétele volt az a felismerés, hogy az üzleti szektor nem szükségszerűen átláthatóbb, hatékonyabb, olcsóbb, mint a sokat bírált közigazgatás.103 Már a válság előtt is hangoztatták, hogy a közeg, amibe a menedzserialista eszközöknek és módszereknek be kellett volna ágyazódnia, nem volt problémamentes, hiszen ahelyett, hogy természetes módon alakult volna ki, helyette kreált piacok jellemezték a fogadó országokat.104

82 A kormányzás jelentését, tartalmát több dimenzióban is vizsgálták az Európai Unió tagállamaiban. Az egységes osztályozásra tett egyik kísérlet: Modeen, Tore - Rosas, Allan: Indirect Public Administration in Fourteen Countries. Akademy Press, ABO, 1988. ↑

83 Vö. Verebélyi Imre: A közigazgatás és a kormányzás alapkérdései Magyay Zoltán életművében. In: Gellén Márton - Hosszú Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Complex, Budapest, 2010. 27. ↑

84 Lásd Balázs István: A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar Közigazgatás, 2000/7. ↑

85 Ezt a témát dolgozza fel bővebben az OECD, Questions et Evolutions dans la Gestion Publique című kiadványa, OECD-PUMA, Paris, 1997. 340. Továbbá http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)009-e (2017. 01. 16.). ↑

86 http://www.worldbank.org/en/topic/governance (2017. 01. 16.). ↑

87 Vö. Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2016. ↑

88 Majd valamennyi szerve hozott már a jó kormányzással összefüggő döntéseket és állásfoglalásokat, lásd pl. a Parlamenti Közgyűlés 1060(1995) számú határozatának 8 pontját. ↑

89 http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)009-e 11. ↑

90 Árva Zsuzsanna - Balázs István - Barta Attila - Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2011. 28. ↑

91 http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf (2017. 01. 11.). ↑

92 http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=HU (2017. 01. 11.). ↑

93 http://www.ombudsman.europa.eu/hu/resources/code.faces#/page/1 (2017. 01. 11.). ↑

94 Árva Zsuzsanna - Balázs István - Barta Attila - Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2011. 28. ↑

95 Lásd még ezzel összefüggésben http://akfi.uni-nke.hu/uploads/media_items/a-jo-allam-merhetosege.original.pdf (2017. 03. 16.). Továbbá: http://vtki.uni-nke.hu/uploads/media_items/Kormanyzati_teljesitmeny_ertekelese_KaiserT.original.pdf (2017. 03. 16.). ↑

96 http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf (2017. 01. 11.). ↑

97 http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12212/full (2017. 01. 12.). ↑

98 Józsa Zoltán: Állam, közigazgatás, kormányzás: tradíciók, elméletek gyakorlatok. Különnyomat a Besenyei Lajos Emlékkönyvből. Szeged, 2007. 306. ↑

99 Osborne, David – Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban (Vállalkozó szellem a közösségi szektorban). Kossuth, Budapest, 1994. ↑

100 Lásd pl. Moe, Ronald C.: Exploring the Limits of Privatization. Public Administration Review, 1987/6. 453-460., továbbá Shick, Allen: Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms. World Bank, 1998., Coombes, David – Verheijen, Tony (szerk.): Közigazgatási reformok keleten és nyugaton – Összehasonlító tanulmányok. European Commission – Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1997. ↑

101 Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég, Budapest, 2002. 42. ↑

102 http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.589.6582&rep=rep1&type=pdf (2017. 01. 10.) ↑

103 Részletezését lásd: Jreisat, Jamil: Globalism and Comparative Public Administration. (Public Administration and Public Policy). CRC Press, Boca Raton - London - New York, 2011. 177. ↑

104 Drechsler, Wolfgang: The Re-emergence of „Weberian” Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. Halduskultuur, 2005. vol 6. pp. 95. ↑

3. Merre tartunk?

A fenti előzmények ismeretében – miután az NPM nem nyújtott megfelelő gyógyírt számos, többek között éppen a volt rendszerváltó országok bajaira – nem meglepő, hogy napjainkban a privátszektorból kölcsönzött megoldások iránti érdeklődés csillapodott. A fokozatosan romló pénzügyi, gazdasági helyzet eredményeként a demokratikus elemek mellett egyre jelentősebbé válnak az ún. technokrata értékek.105 Így például az átláthatóság, tisztességes eljárás, vagy az állampolgári részvétel számos esetben összeütközésbe került olyan technokrata, másképp racionális szempontokkal, mint amilyen a hatékonyság és hatásosság, vagy a gyors döntéshozatal iránti igény. Mindez azért problémás, mert a jó kormányzás fentebb taglalt elképzelése kapcsán feszültséget eredményezett, hiszen valamennyi felsorolt érték eredetileg részét képezte a jó kormányzásról kialakított fogalmaknak.

De akkor mégis mi van most, illetve mire lehet számítani? A legutóbbi pénzügyi-gazdasági válság újból életre keltette az aktív államokat és új eszmék és elképzelések is napvilágot láttak.106 Az NPM primátusa utáni időszakban számos egymással is konkuráló, egyszersmind egymásra kölcsönösen termékenyítőleg ható tudományos irányzat igyekszik gyökeret verni. Többek között ilyen a hálózatos, illetve többszintű kormányzás elképzelése, az e- és m-kormányzás,107 a hatékony állam koncepciója, a New Public Governance, vagy a neoweberiánus (röviden NWS) megközelítés. Bár a jövő útjai kifürkészhetetlenek, az elkövetkező 5-8 év fejlődési irányainak meghatározása során egyes országok esetén (pl. Franciaország, Belgium, Egyesült Királyság) a privatizáció éppúgy az opciók között szerepel, ahogy a hatékonyság és teljesítmény fokozására való törekvés (pl. ahogy Norvégia, Németország, vagy Magyarország esetében látható). Általános iránynak tekinthető az elektronikus közigazgatás kiterjesztése is (pl. az előbb említett országokon túl Olaszországban), ahogy a partnerségi és a kooperációs hajlam fokozódása (pl. Olaszországban, Norvégiában). A központosítás szintén visszatérő mintázat, ugyanakkor a volumene eltérő. Míg Magyarországon viszonylag széleskörű volt, addig Hollandiában és Olaszországban olyan funkciók centralizációja valósult meg, mint amilyen az információ-technológia, valamint az auditing. Látható példa ugyanakkor arra is, hogy a központosítással egyidejűleg decentralizáció is megvalósult. Norvégiában például a rendőrség és az egészségbiztosítás centralizációjával egy időben új feladatok kerültek az önkormányzati rendszerbe, amelyek ellátása érdekében egyszersmind kevesebb és nagyobb önkormányzatok létrehozása vált céllá.108

A konkrét megoldások, tehát országról-országra eltérhetnek.109 Azt kell eldönteni, hogy a poszt-NPM korszakban milyen legyen az új állam és annak közigazgatása? A fejezet zárásaként két lehetséges eszmerendszert röviden ismertetünk azért, hogy láthatóvá váljon, milyen elképzelések mentén formálódhat a közeljövőben a modern államok kormányzati tevékenysége. A neo-weberi megközelítés középpontjában például a jó, cselekvő állam áll, amely átveszi az New Public Management egyes (korábban már bevált) megoldásait és azokat a klasszikus weberi bürokratikus modell megújításával ötvözi. Röviden az állam megerősítését és a jogszerűség helyreállítását javasolja a közigazgatásban, enélkül ugyanis elképzelhetetlennek tekinti a hatékony és jó kormányzást.110 Ezzel összefüggésben több szakíró is óvatosságra int, utalva arra, hogy a „jó állam és közigazgatás” illuzórikus is lehet,111 az viszont bizonyos, hogy a különböző válságok megelőzése, illetve negatív hatásaik tompítása érdekében a klasszikus közigazgatás értékrendjének napjaink viszonyaihoz igazított visszaállítására, illetve a problémák leküzdéséhez „a köz és a magán szféra konzultációján nyugvó, haladó mintákra van szükség.”112

A fent írtakhoz csak részben hasonlít a Nyitott Kormány (Open Government) ideája, amely elsősorban nem egy kommunikációs technikát jelöl, hanem a kormányzás egy újfajta, alapvetően a modern technika nyújtotta interaktivitáson és együttműködésen alapuló formája. Ebben a megközelítésben a tisztviselők sem pusztán az állam/önkormányzat megtestesítői, valamiféle monopol hatalom gyakorlói, hanem érdekeltek abban is, hogy együttműködéseket hozzanak létre a polgárokkal. A folyamat egyik sajátos leágazása, hogy az emberi magatartások befolyásolására ebben az eszmerendszerben már nem kizárólag a „hivatalos” csatornák szolgálhatnak, hanem akár a közösségi média is (ebbe a körbe sorolják pl. az ún. nudge-okat, amelyek ugyan nem jogi eszközök, hatásukat tekintve mégis azokhoz hasonlóan képesek általános magatartási szabályokat hordozni). Természetesen a klasszikus kapcsolattartási módozatok légiesedésének meglehetnek az árnyoldalai is, ahogy arra többen rámutatnak (pl. egyéni és tömeges viselkedés befolyásolása, profilozás, meg nem engedett adatok gyűjtése). Részben ehhez kapcsolódik, hogy az EU esetében is látható egyfajta áthangolódás, amit egyes szerzők a hálózatos kormányzás továbbfejlődéseként értékelnek.113

Rögzíthető, hogy a közigazgatás és kormányzás közötti kapcsolatok állandó változásban vannak, ami kétségtelenül megnehezíti a kormányzás és közigazgatás pontos határainak kijelölését, valamint viszonyuk definiálását. A fenti áttekintésből az is kirajzolódik, hogy a kormányzás kapcsán ahány megközelítési módszer létezik, lényegében annyi fajta fogalom képezhető. Ugyanakkor a kormányzás bármelyik értelmezésének is adunk elsődlegességet, központi eleme mindig a közigazgatás aktív részvétele, mint eszköz, de mint aktor is.114 Emiatt hangsúlyoztuk fentebb, hogy a Kormány nem azonos a közigazgatással és így a kormányzás sem a közigazgatás működésével, de attól elválaszthatatlan.

A XXI. század második évtizedének végéhez közeledve egyértelmű, hogy az állami szerep tisztázása nélkülözhetetlen. A kérdés azonban már nem úgy fogalmazódik meg, hogy a klasszikus, vagy esetleg a felfrissített weberi irányvonal, netán az NPM (vagy annak valamilyen reinkarnációja) érvényesül-e, hanem úgy, hogy kikristályosodik-e olyan széles körben elfogadott filozófia, amely a jelenkori kormányzás és közigazgatás keretéül szolgálhat?115 Önmagában ugyanis sem az Új Közmenedzsment, sem pedig az egyre inkább meghatározónak tűnő (neo)weberi vagy poszt-NPM modell nem tekinthető csodaszernek. Mindkettőnek vannak előnyei, mint ahogy korlátai is.116 Bármilyen irányzat váljék is uralkodóvá a későbbiekben, az bizonyos, hogy a jövő kormányzása sem tekinthet el attól, hogy a nyilvános elszámoltathatóság és az egyéni jogok megőrzése érdekében fejtse ki tevékenységét.117

105 Peters, B. Guy – Pierre, Jon (ed.): The SAGE Handbook of Public Administration. SAGE Publications Ltd., 2012. 669. valamint Randma-Liiv, Tiina: New Public Management versus Neo-Weberian State in Central and Eastern Europe. http://iss.fsv.cuni.cz/ISS-50-version1-080227_TED1_RandmaLiiv_NPMvsNWS.pdf 12. (2014. 07. 22.). ↑

106 Bohne, Eberhard – Graham, John D. (ed.): Public administration and the modern state. Assessing trends and impact. Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire ; New York, 2014. 75., 88. ↑

107 Lásd pl. Budai Balázs Benjámin - Sükösd Miklós: M-kormányzat, m-demokrácia. Mobilkommunikáció a közigazgatásban, a politikában és a nonprofit szektorban. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005. A szolgáltató állam és közigazgatás elektronikus lehetőségei és kihívásai kapcsán további hasznos adalékokkal szolgál Veszprémi Bernadett: Az információs társadalom kihívásai és a közigazgatás reakciói. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015. Lásd még: http://hirlevel.egov.hu/2016/07/19/digitalis-kormanyzat-az-eszt-csoda-titka/ (2017. 01. 16.). Továbbá http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_201201/recjurid121_1F.pdf (2017. 02. 22.). Jenei, György: Challenges for Governance and Shortcomings at the Answers in Central Europe. 14-20. https://www.researchgate.net/publication/227472956_CHALLENGES_FOR_GOVERNANCE_AND_SHORTCOMINGS_AT_THE_ANSWERS_IN_CENTRAL_EUROPE (2017. 03. 02.). ↑

108 Curry, Dion – Blijleven, Wieke – Van de Walle, Steven: Current and Future Trends in Public Sector Reform: The Views of Trade Unions and Consultants in Ten European Countries. COCOPS Work Package 8 – Deliverable 8.4. http://www.cocops.eu/ 25-26. (2014. 07. 29.). ↑

109 Vö. Lőrincz: A kormányzás modernizációja… 91, valamint a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet 2011-es konferenciájának hivatalos lapját a http://iias-congress2011.org cím alatt (2011. 07. 23.) (A link jelenleg már nem érhető el, azonban a kézirat első, nyers változatának megírásakor, 2016 végén, 2017 elején még funkcionált). A kérdéssel részletesen foglalkozik továbbá Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2011. 190-193, és Hovanyecz László: Változások előtt. Beszélgetés Kádár Béla akadémikussal az állami szerepvállalásról. Európai Tükör, 2009/2. 9. ↑

110 G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/7, 15. ↑

111 Balázs István: A „jó közigazgatás” illúziójáról. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Közjog és Jogállam. Pécs, Pécsi Tudományegyetem ÁJK, 2016. 31-43. ↑

112 Józsa Zoltán: Állam, közigazgatás, kormányzás: tradíciók, elméletek gyakorlatok. Különnyomat a Besenyei Lajos Emlékkönyvből. Szeged, 2007. 309. ↑

113 Bohne – Graham: i.m. 176., 181., 184-185., 226-227. ↑

114 Gellén Márton: Ha válság, akkor reform. Kalandozás a közigazgatási reformok forrásvidékén. In: Gellén Márton - Hosszú Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Complex, Budapest, 2010. 211. ↑

115 Drechsler: i.m.102. és 104. A szerző szerint A 2000-es évek közigazgatás-fejlesztését a weberi alapokon nyugvó, és az NPM elemeken felépülő irány határozza meg. De ez nem puszta elegye a klasszikus közigazgatásnak és NPM-nek. Hangsúlyoznám ugyanakkor, hogy van egy ezzel konkuráló elképzelés is, amely az NPM továbbélését hangoztatja. Lásd: Dan, Sorin – Pollitt, Cristopher: NPM Can Work. An Optimistic Review of the Impact of New Public Management Reform sin Central and Eastern Europe. Public Management Review, 2014. http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2014.908662#.U1-Oj6LyRol (2014. 08. 13.). ↑

116 Haynes, Paul:The Return of New Public Management? (September 30, 2011). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1935909 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1935909 (2014. 08. 01.). ↑

117 http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12212/full (2017. 02. 12.). Valamint lásd még: http://www.oecd.org/governance/ (2017. 03. 16.). ↑

Irodalom

1. Árva Zsuzsanna – Balázs István – Barta Attila – Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2011.

2. Balázs István: A „jó közigazgatás” illúziójáról. In: Csefkó Ferenc (szerk.): Közjog és Jogállam. Pécs, Pécsi Tudományegyetem ÁJK, 2016.

3. Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2011.

4. Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen. 2016.

5. Balázs István: A XXI. század közigazgatásának kihívásai. Magyar Közigazgatás, 2000/7.

6. Bohne, Eberhard – Graham, John D. (ed.): Public administration and the modern state. Assessing trends and impact. Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire ; New York, 2014.

7. Budai Balázs Benjámin – Sükösd Miklós: M-kormányzat, m-demokrácia. Mobilkommunikáció a közigazgatásban, a politikában és a nonprofit szektorban. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2005.

8. Curry, Dion – Blijleven, Wieke – Van de Walle, Steven: Current and Future Trends in Public Sector Reform: The Views of Trade Unions and Consultants in Ten European Countries. COCOPS Work Package 8 – Deliverable 8.4.

9. Drechsler, Wolfgang: The Re-emergence of „Weberian” Public Administration after the Fall of New Public Management: The Central and Eastern European Perspective. Halduskultuur, 2005. vol 6.

10. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014.

11. Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006.

12. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010.

13. Frivaldszky János: Jó kormányzás és a közjó politikai és jogfilozófiai szemszögből. Pázmány Press, Budapest, 2016.

14. Gellén Márton: Ha válság, akkor reform. Kalandozás a közigazgatási reformok forrásvidékén. In: Gellén Márton – Hosszú Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Complex, Budapest, 2010.

15. G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás, Nemzeti Érdek, 2008/7.

16. Hesse, Joachim Jens – Ellwein Thomas: Das Regierunngssystem der Bundesrepublik Deutschland. Westdeutscher Verlag, 1992.

17. Hodges, Ron (ed.): Governance and the Public Sector. Corporate Governance int he New Global Economy. Edward Elgar Publishing, Cheltenham, UK – northampton, MA, USA. 2005. 405-587.

18. Horváth M. Tamás (szerk.): Piacok a főtéren. Helyi kormányzás és szolgáltatásszervezés. KSzK 3.1.1. Programigazgatóság, Akadémiai Nyomda, Budapest, 2007.

19. Hovanyecz László: Változások előtt. Beszélgetés Kádár Béla akadémikussal az állami szerepvállalásról. Európai Tükör, 2009/2.

20. Jensen, Jody: Globalizáció és új kormányzás. MTA TK PTI, Mundus Novus, Budapest-Érd, 2014.

21. Józsa Zoltán: Állam, közigazgatás, kormányzás: tradíciók, elméletek gyakorlatok. Különnyomat a Besenyei Lajos Emlékkönyvből. Szeged, 2007.

22. Jreisat, Jamil: Globalism and Comparative Public Administration. (Public Administration and Public Policy). CRC Press, Boca Raton – London – New York, 2011.

23. Lőrincz Lajos: A kormányzás modernizációja. In: Kaltenbach Jenő (szerk.): A közigazgatás egyes alapproblémái. Emlékkötet Martonyi János halálának 25. évfordulója alkalmából. Kiadó dr. Kaltenbach Jenő tanszékvezető, egyetemi docens, Szeged, 2007.

24. Modeen, Tore – Rosas, Allan: Indirect Public Administration in Fourteen Countries. Akademy Press, ABO, 1988.

25. Moe, Ronald C.: Exploring the Limits of Privatization. Public Administration Review, 1987/6.

26. Osborne, David – Gaebler, Ted: Új utak a közigazgatásban (Vállalkozó szellem a közösségi szektorban). Kossuth, Budapest, 1994.

27. Peters, B. Guy – Pierre, Jon (ed.): The SAGE Handbook of Public Administration. SAGE Publications Ltd., 2012.

28. Petrétei József: Kormányzás és kormányzati rendszer. In: Ádám Antal – Kiss László – Petrétei József – Sükösd Ferenc – Szamel Lajos: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből. Pécs, 1996.

29. Pokol Béla: A magyar parlamentarizmus szerkezete – A hatalmi négyszög súlyelosztásai. Társadalmi Szemle 1993/8-10.

30. Salamon, Lester M. (ed): The Tools of Government: A Guide to the New Governance. Oxford University Press, New York, 2002.

31. Shick, Allen: Why Most Developing Countries Should Not Try New Zealand Reforms. World Bank, 1998.

32. Coombes, David – Verheijen, Tony (szerk.): Közigazgatási reformok keleten és nyugaton – Összehasonlító tanulmányok. European Commission – Államigazgatási Főiskola, Budapest, 1997.

33. Verebélyi Imre: A közigazgatás és a kormányzás alapkérdései Magyay Zoltán életművében. In: Gellén Márton – Hosszú Hortenzia (szerk.): Államszerep válság idején. Magyary Zoltán emlékkötet. Complex, Budapest, 2010.

34. Veszprémi Bernadett: Az információs társadalom kihívásai és a közigazgatás reakciói. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015.

35. Zupkó Gábor: Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón. Századvég, Budapest, 2002.

Hasznos linkek

1. http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?doi=10.1.1.589.6582&rep=rep1&type=pdf

2. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/PDF/?uri=CELEX:12012P/TXT&from=HU

3. http://hirlevel.egov.hu/2016/07/19/digitalis-kormanyzat-az-eszt-csoda-titka/

4. http://iias-congress2011.org (A link jelenleg már nem érhető el, azonban a kézirat első, nyers változatának megírásakor, 2016 végén, 2017 elején még funkcionált).

5. http://iss.fsv.cuni.cz/ISS-50-version1-080227_TED1_RandmaLiiv_NPMvsNWS.pdf

6. http://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/gove.12212/full

7. http://revcurentjur.ro/old/arhiva/attachments_201201/recjurid121_1F.pdf

8. http://ssrn.com/abstract=1935909 or http://dx.doi.org/10.2139/ssrn.1935909

9. http://www.finlex.fi/en/laki/kaannokset/1999/en19990731.pdf

10. http://www.oecd.org/fr/publications/hungary-towards-a-strategic-state-approach-9789264213555-en.htm

11. http://www.oecd.org/governance/

12. http://www.ombudsman.europa.eu/hu/resources/code.faces#/page/1

13. https://www.researchgate.net/publication/227472956_CHALLENGES_FOR_GOVERNANCE_AND_SHORTCOMINGS_AT_THE_ANSWERS_IN_CENTRAL_EUROPE

14. http://www.cocops.eu/

15. http://www.tandfonline.com/doi/full/10.1080/14719037.2014.908662#.U1-Oj6LyRol

16. http://www.unescap.org/sites/default/files/good-governance.pdf

17. http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2011)009-e

18. http://www.worldbank.org/en/topic/governance

IV. fejezet
Közvetlen és közvetett közigazgatás118

Bevezető gondolatok

Közigazgatás ott jön létre, „ahol közösségi ügyek jelentkeznek, olyan ügyek, amelyeket az egész társadalom magáénak érez, amelyek megoldásához az egész társadalom hozzájárulása szükséges” emelte ki közigazgatásunk egyik meghatározó kutatója.119 Mivel a közigazgatás nem statikus jelenség, feladatai, szervezete és személyzete, nemkülönben az általa alkalmazott eszközrendszer időszakosan változik. A közigazgatás adaptálódik ahhoz a társadalmi-gazdasági és kulturális közeghez, amelyben hatását kifejti, amelyre alakítólag hat. Napjainkra a közigazgatás bonyolult komplexum, melynek korszakokon átívelő jellegzetessége az aktivitás, továbbá az elmúlt évtizedekben egyre inkább az állam rendeltetésszerű működésének biztosítása.

Egyes szakírók a 2000-es évek elején egyenesen azt hangsúlyozták, hogy „a közigazgatási intézményrendszert egyfajta sajátos hálózatnak tekinthetjük leginkább, amely számos szinten és különböző módokon kapcsolja össze az állami és a társadalmi szereplőket.”120 Mindehhez talán annyi kívánkozik még hozzá, hogy ennek a hálózatnak a vázát, legfontosabb igazodási pontjait a közigazgatási szervek adják, amelyek képesek az állam szakigazgatási tevékenységének ellátására.121 Lássuk, hogy milyen részekre bontható szét ez az összetett rendszer!

118 „A fejezet megírása az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.” ↑

119 Lőrincz Lajos: Közigazgatás: tegnap, ma, holnap. Tér és Társadalom, 1999/3. 3-18. ↑

120 Berényi Sándor: Az Európai közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Rejtjel, Budapest, 2003. 243. ↑

121 Fazekas Marianna – Ficzere Lajos: Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész. Osiris, Budapest, 2004. 81. ↑

1. Közvetlen közigazgatás

A közvetlen (másképp direkt) közigazgatás ebben a megközelítésben azt jelenti, hogy a közigazgatási feladatokat és hatásköröket a jogszabályban arra felhatalmazott állami szervek által szabályos jogrendben, kifejezetten erre a célra létrehozott szervek látják el és nem valamilyen más aktor. Ezzel összefüggésben viszont már itt kérdésként merülhet fel, hogy pontosan mit is tekintsünk közigazgatási szervnek? Tekintettel arra, hogy a közigazgatási szervek igen sokfélék lehetnek, a formális definíciók helyett több szerző is a legfontosabb közös jellemzők kiemelését hangsúlyozza, így122 az elkülönült szervezetet, az önálló feladat- és hatáskör meglétét, bizonyos terjedelmű gazdasági autonómia szükségességét, illetve azt, hogy rendelkezhetnek (de nem szükségszerű, hogy rendelkezzenek is) jogi személyiséggel.123 Ez utóbbi kapcsán érdemes megjegyezni, hogy már a XX. század eleji külföldi szakirodalomban124 és a magyar jogtudományban125 is vita volt arról, hogy a polgári jogi személyiségen túl létezik-e külön közjogi jogi személyiség? Az érvek és ellenérvek ismeretében rögzíthető, hogy a kontinentális jogrendszerekben többnyire jogilag is létezik ez a kategória, míg másutt ez inkább jogtudományi fogalom.

Látható, hogy a fenti körülírás korántsem problémamentes. Ennek megfelelően többféle csoportosítás is elképzelhető, melyek közül mi a következőt alkalmazzuk a továbbiakban. A közigazgatási szervek fajtáit és létrejöttük, létrehozásuk módját jogállamban az alkotmányok, vagy organikus (sarkalatos) törvények határozzák meg. Visszautalva az első fejezetben írtakra, az így létrejött közigazgatási szervezet-rendszeren belül megkülönböztethetünk mindenekelőtt civil közigazgatási rendszert és rendészeti közigazgatást.126 A civil közigazgatási szervek vagy államigazgatási (esetleg ún. autonóm államigazgatási, vagy legújabban önálló szabályozó szervi), vagy önkormányzati típusúak lehetnek.

Természetesen munkánk rendeltetésével összhangban a megfelelő helyeken egymástól eltérő álláspontokat is ismertetünk. A különbségek hátterében az áll, hogy a hivatkozott szerzők a közigazgatás-tudomány másfajta irányzatát (közigazgatási jogtudományi, vagy közigazgatás-tani) képviselik, a különböző szempontokat alkalmazó megközelítések pedig eltérő eredményekre vezetnek.127 Lássuk a szervcsoportok legfontosabb jellemzőit külön-külön!

122 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 82-90. Továbbá Árva - Balázs - Barta - Veszprémi: Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012. 121., és Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010. 93. ↑

123 A közigazgatási szervek a költségvetési szervek jogi személyiségével rendelkezhetnek. ↑

124 Mayer, Otto: Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im Öffentlichen Reicht. Tübingen, 1908. ↑

125 Moór Gyula: A jogi személyek elmélete. Budapest, 1931. ↑

126 Vannak olyan nézetek, amelyek a rendészeti szerveket is a civil közigazgatás részeként határozzák meg. Lásd lentebb, valamint pl. Patyi András: A rendészeti igazgatás és jog alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. kötet. Budapest, Complex, 2013. 137. ↑

127 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. II/1 fejezet. HVG-Orac, Budapest, 2010. ↑

1.1. Államigazgatás

A mai fogalmaink szerinti államigazgatás a civil közigazgatás két történetileg kialakult nagy alrendszerének egyike, a nemzeti közigazgatások többségében az egyik legrégebbi elem. Van olyan gondolkodó, aki egyenesen amellett foglal állást, hogy az ókor legnagyobb és legerősebb államai részben amiatt válhattak jelentőssé, mert a központosított állami bürokráciájuk viszonylag korán kiépült és megfelelő szakmaisággal rendelkezett.128 Amennyiben azonban a mai értelemben vett közigazgatás (kifejezetten pedig az államigazgatás) történelmi előzményeit keressük, annak alapjait az abszolutista államgépezetben, annak katonai, rendészeti, illetve kincstárügyi igazgatásában fedezhetjük fel.

Ez alapozta meg elsőként azt a nagy létszámú, centralizált és hierarchikus államapparátust, amely már kifejezetten professzionális keretek között látta el napi feladatait.129 Az államigazgatás fő célja kezdettől fogva a nemzetállam érdekeinek érvényesítése volt, a központi akarat helyi befolyástól mentes megjelenítése. Emiatt van az, hogy az államigazgatás két alapvető jellegzetessége mind a mai napig a központosított és alá-fölérendeltségen alapuló működési metódus, és bármelyik szintjét vizsgáljuk ennek az alrendszernek, néhány szükségszerű kivételtől eltekintve (pl. autonóm államigazgatási szervek, önálló szabályozó szervek) mindenhol azzal szembesülünk, hogy az ide tartozó intézmények a kormány alárendeltségében működnek.

128 Vö. Gladden, Edgar Normann: A History of Public Administration. From earliest times to the eleventh century. Volume I-II. Cass, London, 1972. ↑

129 Lőrincz Lajos: Összehasonlítás a közigazgatás kutatásában. MTA, Budapest, 2000. 9. ↑

1.1.1. Központi államigazgatás

A központi közigazgatási szervek illetékességi területe az egész országra kiterjed. Óhatatlanul szoros kapcsolatban állnak a politikai szférával, jellemzően kormányzati funkciókat is ellátnak.130 Az ide tartozó szervek valójában többfélék. Az államigazgatás mellett az autonóm államigazgatási szerveknek (ideértve az önálló szabályozó szerveket is), valamint a rendészeti közigazgatásnak is működnek ezen a szinten egységei. Mivel a tételes jogi rendelkezéseket több korábbi munkánkban ismertettük, jelen kötet rendeltetésével összhangban az alapvető összefüggésekre és elméletekre mutatunk rá.

A végrehajtó hatalmi ág csúcsszerve (illetve egyes alkotmányos rendszerekben, pl. a félprezidenciális rendszerekben annak irányításában résztvevő intézmény) a kormány, amelynek hatásköre az államigazgatási feladatok csaknem egészét átfogja. Mint az államigazgatás feje, szervezetalakítási és jogalkotási joggal rendelkezik, funkciója azonban elsősorban az irányítás és a koordináció. A modern államok kormányai szükségképpen jogosítványokkal rendelkeznek a rendészeti szervek fölött, mint ahogy bizonyos erősségű jogosítványokat birtokolnak a helyi önkormányzatok irányába is. Tevékenységük napjainkban túlmutatnak a közigazgatáson, politikai és kormányzati funkciókat ugyancsak ellátnak.

A közigazgatás központi szintje különösen közel helyezkedik el a politikai szférához, emiatt a közvetlen közigazgatás itt található szervei számos esetben csak komplex, jogi és közpolitikai szemszögből vizsgálhatóak sikerrel. Pontosan ezzel a kötődéssel magyarázzák többen a központi szint átalakításának relatív sikertelenségét is. Az okok számosak, például egyoldalú szemlélet, ideológiai váltások, politikai haszonszerzés, stb.131 Márpedig a központi szinten jól, vagy kevésbé jól működő irányítás és stratégiaalkotás nagyban meghatározza a teljes közigazgatás minőségét. A 2010 óta zajló átalakítások is tisztában vannak ezzel, nem véletlen, hogy a közigazgatás újragondolása az államigazgatással, annak is központi szintjével indult meg.

Ezt akár újdonságként is kezelhetjük, ha figyelemmel vagyunk arra, hogy 2010 előtt a kormányzati reformok zöme megrekedt a retorika szintjén. Egyes szakmai álláspontok szerint ez a fajta elhúzódó tehetetlenség is hozzájárulhatott ahhoz, hogy 2010 után az inga átlendüljön a másik irányba, a kormányzati szinten pedig jelentős centralizáció valósuljon meg. Ez kérdéseket is felvet.132 Például azt, hogy az Alaptörvény – a korábbi megoldástól eltérően – még érintőlegesen sem utal arra, hogy tartalmilag mit takar a Kormány csúcsszervként való deklarálása. A részleteket vizsgálva valójában több helyen is korlátokba ütközik ez a legfőbb szervi minőség (pl. szervezetalakítási jog, valamint a lentebb ismertetendő autonóm államigazgatási szervek léte, vagy az önálló szabályozó szervek csoportja).

A minisztériumi szintet vizsgálva a szakmai álláspont jellemzően az, hogy nem csupán kevesebb és nagyobb portfóliók jöttek létre, de a centralizáció is fokozódott azáltal, hogy a miniszterek szervezetalakítási és személyzeti jogkörei korlátozottabbá váltak. Egyes vélekedések szerint ennek az a célja, hogy a minél könnyebb és gyorsabb legyen a döntések politikai és szakmai előkészítése, illetve a meghozott döntések végrehajtása, koordinációja és ellenőrzése szervezett formában történjen. Rögtön hozzá is tesszük, hogy a folyamat 2016/17 fordulóján újabb szakaszához ért, amikor megközelítőleg 50 központi intézmény (számos esetben korábbi központi hivatal) átalakításával nagyságrendileg 250, korábban központi közigazgatási hatáskör került alacsonyabb szintekre.

130 Részletesebben lásd a „Kormányzás és közigazgatás” c. fejezetben írtakat. ↑

131 Kovács Éva - Hajnal György: A magyar központi államigazgatás változásai a rendszerváltástól 2015-ig. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016. 530-532. ↑

132 Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2016. 100-101. ↑

1.1.1.1. Autonóm államigazgatási szervek133

Ezek a szervek egy viszonylag zárt, jól elkülöníthető csoportot képeznek a központi államigazgatáson belül. A szervcsoport tagjai lényegében „a végrehajtó hatalmi ágtól relatíve független, politikailag semleges közigazgatási szervek, amelyek közigazgatási feladatot látnak el, de kapcsolódnak az összes hatalmi ághoz, vagyis teljes bizonyossággal egyik hatalmi ághoz sem sorolhatók be.”134 De vajon mi indokolja, hogy olyan szervek működjenek az államigazgatáson belül, amelyek irányítása és felügyelete megoszlik a különböző hatalmi ágak között?

Megjelenésük a XX. század utolsó harmadára datálódik. Autonómiájuk alapját több különböző ok képezheti.135 Egyes esetekben alkotmányos jogok/értékek biztosítása (pl. szólásszabadság), máskor, ahogy többek között Magyarországon annakidején az ORTT esetében is történt, a közigazgatás sajátos, kvázi bíráskodó tevékenysége állt a háttérben. A szakírók ezen felül az olyan politikailag kényes területeket, mint amilyen a közbeszerzés, ugyancsak ebbe a körbe szokták sorolni. Ilyen jogállású szervek terjedtek el továbbá a versenyjogban, a pénzpiacok, vagy az energiaszektor felügyelete érdekében. A közös pont ezen rendkívül eltérő közigazgatási területek kapcsán az, – ahogy arra az első fejezet is utal, – hogy társadalmi fontosságuk, és intézésük politika-semlegessége nagyobb közérdeket képvisel, mint a plurális polgári demokráciáknak megfelelő politikai irányítás legitimált gyakorlása.

A fentiek alapján az autonóm jelző tehát arra utal, hogy az államigazgatás többi szervéhez képest ezek az intézmények kiemelést nyernek az államigazgatási hierarchiából.136 Másképp megfogalmazva, tevékenységi körükben függetlenednek az államigazgatás csúcsszervétől. Ezt a jelenlegi jogrendszerek differenciált eszközökkel biztosítják, így pl. azzal, hogy a nevezett szerveket csak törvény szabályozhatja, költségvetésük is elkülönül, a szerv vezetőjének kinevezése, felmentése nem, vagy nem kizárólag a kormányfő döntésétől függ, ráadásul ez jellemzően a kormányzati ciklustól eltérő időtartamra szól. Ugyancsak az autonómia egyik biztosítéka, hogy a szerv döntéseit nem a közigazgatás klasszikus fórumrendszerében, hanem csak bíróság előtt lehet megtámadni.137 Függetlenségük azonban ilyenkor sem lehet korlátok nélküli. Mindig valamilyen állami szerv felügyelete alá tartoznak, pl. nemzeti parlament, némely országban az államfő.

A vizsgált szervcsoport megítélése a szakirodalomban vitatott. A védeni szándékozott értékek mellett ugyanis látni kell, hogy a kormánytól való függetlenítés megbontja nem csak a szervezetrendszert, de a felelősségi viszonyokat is. Az autonóm államigazgatási szervek működésével összefüggésben ugyanis a kormány sem szakmai, sem politikai felelősséget nem vállalhat, hiszen ráhatása meglehetősen korlátozott. Hasonlóan problémás, hogy az ide sorolható szervek jogosítványait sokszor olyan testületek gyakorolják, amelyek tagságát az országos pártpolitikával szinkronban választják meg, ami az autonóm jogállás kiüresedéséhez is vezethet.138

Pontosan a fentiek miatt, bár a kontinentális rendszerekben egy viszonylag jól körülhatárolható szervcsoport sorolható ide, ez nem jelenti azt, hogy pontos körük időről-időre ne változhatna. A fejlődés tehát korántsem lezárt, ráadásul nagy közigazgatási rendszerenként eltérő. Újonnan jelent meg pl. a Nemzeti Választási Iroda.

133 Részletes ismertetésüket lásd Fazekas János: A Kormány szervezetalakítási szabadsága. Keretek és korlátok. PhD-értekezés. Budapest, 2012. Továbbá Fazekas János: A szabályozó hatóságok jogállásának alapkérdéseiről. Jogi Tanulmányok, 2015. 123-154. ↑

134 Balázs István: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában. Budapest, Á.SZ.I., 1990. ↑

135 Hulkó Gábor – Kálmán János: Autonóm struktúrák Magyarország és a Cseh Köztársaság államigazgatásában. Új Magyar Közigazgatás 2013/10. 1–2. ↑

136 Balázs István: Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban. In: Állam- és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, 1990. 244–260. Berényi Sándor: Az Európai közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Rejtjel, Budapest. 2003, 243, 246, 301 és 302, 396–403. ↑

137 Lásd Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. II. Kötet. Complex, Budapest, 2013. 83-84. ↑

138 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 175. ↑

1.1.1.2. Önálló szabályozó szervek (független szabályozó hatóságok?)

A jogi kategória viszonylag új keletű Magyarországon, holott az ide köthető szervcsoport léte egészen a XIX. század végére vezethető vissza. A címben szereplő zárójeles rész arra utal, hogy funkciójukkal összefüggésben vannak, akik független szabályozó hatóság típusú szervekként jelölik őket.139 A két elnevezés között az alapvető eltérés az, hogy míg az önálló szabályozó szerv, mint terminus technikus egy konkrét140 szervtípust jelöl, addig a független szabályozó hatóság elméleti kategória.141

A szabályozó hatóságok kapcsán egységesnek tűnik a szakirodalom abban a tekintetben, hogy az ide sorolandó szervek között olyan intézményeket fogadnak el, amelyek általános magatartási szabályokat alkotnak, de mindezt úgy teszik, hogy formálisan nem mindig vannak felruházva jogalkotói hatáskörrel. Ezzel az elméleti distinkcióval azonban a nevezett szervi kör egységes megítélése véget is ér, hiszen egy jogállamban az ilyesfajta tevékenység komoly kérdéseket, esetenként alkotmányjogi aggályokat vet fel, míg a másik oldalról látni kell, hogy sokszor a nemzetközi folyamatok teszik elkerülhetetlenné ilyen típusú szervek létét. Sok esetben az OECD által inspirált, majd az EU által is támogatott szabályozás hatására vertek gyökeret az ilyen karakterű szervek a médiaigazgatás- vagy az energiaszektor területén.142

Az önálló szabályozó szervek csoportja több ponton hasonlóságot mutat az autonóm államigazgatási szervekkel (pl. vezetőjét a miniszterelnök, vagy javaslata alapján a köztársasági elnök nevezi ki, tevékenységéről évente beszámol az Országgyűlésnek), illetve bizonyos álláspontok szerint a központi szinten működő kormányhivatalokkal.143 A kérdés adja magát, hogy akkor mégis mi az, amiben egyéni karakterrel rendelkeznek. Az egyik legfontosabb eltérés, hogy Magyarországon az önálló szabályozó szervek alapvető szabályait egyenesen az Alaptörvény tartalmazza (az autonóm államigazgatási szervekre nincs utalás, így azok alkotmányos lába hiányzik). Ráadásul jogalkotási jogkörük van, feladatkörükben rendeletet adnak ki. Tekintettel arra, hogy az önálló szabályozó szervek vezetői hasonló eljárással kerülnek kinevezésre, mint a miniszterek, így vannak olyan álláspontok, melyek szerint: „kormányzati függetlenségük az autonóm közigazgatási struktúrákhoz képest gyengébb.”144

Miután hasonlóságok és eltérések is akadnak, jelen sorok írója amellett foglal állást, hogy az autonóm államigazgatási szervek mutációját, sajátos leágazását jelentik az önálló szabályozó szervek. Megjegyzendő, hogy nem egy statikus kategóriáról beszélünk. Hazánkban például korábban a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete is önálló szabályozó szervnek minősült. Jelenleg csak a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, valamint a Magyar Energetikai és Közmű-szabályozási Hivatal sorolható ide. Bár az autonóm struktúrák és az önálló szabályozó szervek léte jogilag is megalapozott, a közigazgatás ezen sajátos jelenségei sohasem terjeszkedhetnek túl a kisegítő, kiegészítő szerepen.145

139 Lásd pl. Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója. MKI, Budapest, 2003. ↑

140 Kovács Éva - Hajnal György: A magyar központi államigazgatás változásai a rendszerváltástól 2015-ig. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016. 554. ↑

141 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 176. ↑

142 Uo. 178. ↑

143 Uo. 176. ↑

144 Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2016. 100-101. ↑

145 Erre a megállapításra jutott többek között Balázs István is kandidátusi értekezésében. Lásd: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában. Budapest, Á.SZ.I., 1990. ↑

1.1.2. Területi államigazgatás

Tekintettel arra, hogy a központi közigazgatási szervek nem képesek valamennyi felmerülő feladatot ellátni, emiatt jellemzően területi szerveket hoznak létre. A szakirodalomban kimunkált álláspontok146 alapján a területi államigazgatási szervek olyan közigazgatási szervek, amelyek a központi államigazgatási szervek végrehajtó funkcióját látják el, és tevékenységüket – aminek legfőbb jellemzője a közhatalmi irányultság – a felettes szerv irányítása és ellenőrzése mellett, végrehajtási önállósággal végzik. A közigazgatás-tudományban ezt a típusú megoldást dekoncentrációnak nevezik, emiatt a szervcsoportot területi, vagy másképp dekoncentrált szerveknek is nevezik. Mivel a rendészeti szervekről később esik szó, emiatt jelen pont alatt csak az államigazgatás területi szerveit érintjük.

A dekoncentrált államigazgatási szervek tipikusan olyan szakigazgatási kérdésekkel foglalkoznak, amelyek országosan egységes intézést, valamint hatósági jogosítványokat igényelnek. Az előbb írtakat nem gyengíti az a tény, hogy Magyarországon 2011/12 után megszaporodott azoknak a területi államigazgatási szerveknek a száma, amelyek a korábban jellemzően az önkormányzati alrendszerben jelentkező ún. intézményfenntartó feladatok ellátására, átvételére jöttek létre.

Nem minden ország épít azonos módon a területi államigazgatási szervekre.147 Ez egyik lehetséges – de nem kizárólagos148 – felfogás szerint az európai államok civil közigazgatásának területi struktúrája vagy monista, azaz kizárólag önkormányzatokra, esetleg csak államigazgatási szervekre épít, vagy duális, másképp osztott, amikor mindkét alrendszer képviselteti magát. A szövetségi államok bizonyos értelemben „kilógnak” ebből a sorból, miután itt azon túl, hogy elkülönítik a tagállamokban a fenti két nagy alrendszert, még szövetségi hatóságokat is kiépíthetnek, ezzel trichotómmá téve a középszintet. Némileg árnyaltabb képet ad, ha nem a teljes középszintet, hanem kifejezetten annak államigazgatási oldalát vizsgáljuk. Eszerint az EU tagállamok egyik (lényegében nagyobb) részében a területi államigazgatás integrált, vagy működésében, vagy szervezetében is. A másik lehetséges irány a dezintegrált, másképp széttagolt megoldás. Utóbbi országokban vagy hiányzik a területi szintet működésében és/vagy szervezetében integráló szerv, vagy működik ilyen, de központi egyeztető mechanizmusok helyettesítik területi integráló jogkörét. A 2008-as pénzügyi gazdasági válság nyomán szinte mindenhol módosult a központi szint alatti államigazgatás, valamint a kormányok területi képviseletét ellátó intézmények rendeltetése. A csoportokat és összevetéseket tovább lehetne bővíteni, azonban jelen munkának nem ez a rendeltetése, hanem az, hogy továbbgondolásra, esetleg vitára sarkallja olvasóit.

Éppen emiatt a hátralevő részben a magyar területi államigazgatás kapcsán megfogalmazódott álláspontok közül ismertetünk néhányat a teljesség igénye nélkül. A fenti klasszifikációt alapul véve a mai magyar területi államigazgatás egyértelműen a dezintegrált modelltől az integrált irányába mozdult el, bár ez az út számos irányváltással volt megtűzdelve. Kétségtelen, hogy korábban jóval több területi államigazgatási szerv működött hazánkban.149 Az indokolatlanul kiterjedt szervi körhöz ráadásul heterogenitás is társult.150 Ennek hátterében a közigazgatási rendszerváltás egyes defektusai húzódtak meg,151 ami miatt már a 90-es évek elején voltak olyan szakírók,152 akik a területi szint korrigálását javasolták, viszont hangsúlyozottan a két nagy alrendszer (tehát középszintű államigazgatás és területi önkormányzatok) szinkronban való finomítása által.

A területi államigazgatás integritásának fokozására vonatkozó elképzelések folyamatosan napirenden voltak, számos szerző osztotta meg véleményét a téma kapcsán.153 Az álláspontok széles spektrumon szóródtak. Csak a legelterjedtebb nézeteket kiemelve, voltak olyanok, akik a középszint megújításában a központi akarat újbóli térnyerését vélték felfedezni és ezen keresztül a helyi, alapvetően települési önkormányzatok háttérbe szorulásától tartottak,154 míg mások inkább a dezintegrált területi államigazgatás fenntarthatatlansága irányból közelítettek a témához és különböző módszerekkel, de annak reformját javasolták.155 A helyzetet csak tovább bonyolította a területfejlesztés156 és a megyei önkormányzatiság157 kérdésköre, valamint az, hogy a 2000-es évek közepétől egyre markánsabban jelent meg Magyarországon a regionális átszervezés gondolata, aminek pedig elsősorban nem az önkormányzati, hanem az államigazgatási oldalon voltak meg a feltételei.158 A fenti előzmények után nem meglepő, hogy a 2010-ben megindult és még napjainkban is tartó átalakítások (ezek egyik meghatározó iránya egyértelműen a hatáskörök koncentrációja és a dekoncentrált szervi kör redukciója lett)159 megítélése sem egyöntetű a tudomány képviselői részéről.160 Egyes álláspontok szerint a területi közigazgatás és benne a középszintű államigazgatás megújítása az NPM, a neo-weberi irányzat (röviden NWS), valamint a New Public Governance bizonyos sajátosságainak ötvözése mentén valósult meg.161

A teljes képhez hozzátartozik, hogy az államigazgatást igazgatás-racionalitási okokból kifolyólag nem lehet maradéktalanul a települési szintig lecsatornázni (ennek ugyanis a folyománya egy olyan kiterjedt apparátus lenne, amit az államok nem tudnának fenntartani). Éppen emiatt az államigazgatás települési szinten ellátandó feladatait vagy egy dekoncentrált szerv látja el több településre kiterjedően, vagy átruházás nyomán maguk az önkormányzatok. Az 1980-as évekig általános törekvés mutatkozott arra, hogy a helyi önkormányzatok minél több átruházott államigazgatási feladatot lássanak el.162 Tegyük mindjárt hozzá, hogy a jelenség nem példa nélküli, hiszen rendészeti és kiszervezés nyomán – a később ismertetésre kerülő – indirekt közigazgatás résztvevői is végeznek ilyen jellegű feladatokat. A jelenség érthető, ha figyelembe vesszük, hogy a potenciális ügyfelek településeken élnek, így a legkönnyebben ott intézhetik el ügyeiket is. A pozitívumok mellett ugyanakkor negatívumai is lehetnek az ilyesfajta megoldásnak. Méghozzá alapvetően az, hogy az átruházott feladatok (különösen ha azok volumene egy kritikus tömeget meghalad) elvonhatják az önkormányzati kapacitásokat a saját ügyek intézésétől. További problémát jelenthet, hogy az átruházott ügyek befolyásmentes intézése nem mindig biztosítható.

Ebben – a megakrízisek nyomán – változás tapasztalható. Több országban is növekedni kezdett a közhatalmi eszközök aránya a területi államigazgatásban.163 Ma már alapvetően nem jellemző a feladatok átruházása, sokkal inkább azok államigazgatáson belüli racionalizálása, valamint „az elektronikus ügyintézés adta új keretek közt történő intézése.” Magyarországon például az állami szerepkör megerősítése jegyében164 a Kormány a feladatrendszer felülvizsgálata nyomán az átruházás helyett az államigazgatási feladatok minél teljesebb visszavezetését határozta el.165 Habár abban a legtöbb ország megoldása közös, hogy megpróbálják a megnövekedett feladatokat csökkenő forrásokból megoldani, fontos hangsúlyozni, hogy a nemzeti megoldások ebben a kérdésben is nagyfokú változatosságot mutatnak,166 mivel „a centralizációs és decentralizációs hullámok vegyesen érkeznek Európában és Magyarországon.”167

146 Többek között Weis István: Bevezetés a közigazgatás alaptanaiba. A korszerű közszolgálat útja. Budapest, 1936. 123. Bércesi Ferenc: A területi államigazgatási rendszer tíz éve (reformok, ellentmondások). Magyar Közigazgatás, 2002/3. 142. Virág Rudolf: A dekoncentrált szervek fogalma, helye a közigazgatás feladat- és szervezetrendszerében. In: Balázs István - Jancsovics Andrea (szerk.): A dekoncentrált államigazgatási szervek rendszere és reformjának alternatívái. MKI, Budapest, 1994. 7. ↑

147 Barta Attila: Területi államigazgatás Magyarországon. Gondolat, Budapest, 2013. 20-28. Továbbá http://www.eastr-asso.org/content/eastr-0 (2017. 02. 23.). Továbbá Bjørnå, Hilde – Jensen, Synnøve: Prefectoral Systems and Central – Local Relations in Scandinavia. Scandinavian Political Studies, 2006/4. 308-332. Bowman, Ann O’ – Kearney, Richard: State and Local Government. Wadsworth Publishin, Boston, 2011. ↑

148Lásd még többek között Balázs István: A kormány területi képviseletének perspektívái az európai országokban. Közigazgatástudományi Közlöny, 2010. 65-73. Valamint Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex, Budapest, 2011. ↑

149 Virág Rudolf: Magyar Közigazgatási Kar, Országos Közigazgatási Napok, Európai és Magyar Közigazgatás. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. 200– 208. ↑

150 Vadál Ildikó: A dekoncentrált szervekre vonatkozó jogi szabályozás "sokszínűsége". In: Európába megy-e a megye? Pécs, 1994. ↑

151 Lásd: Barta Attila: Területi államigazgatás Magyarországon. Gondolat, Budapest, 2013. ↑

152 Balázs István: A közigazgatás modernizálása Közép- és Kelet Európában, Magyar Közigazgatás, 1991/7, 644-659. Pálné Kovács Ilona: Területi fejlődés, területi politika, területi irányítás. Magyar Közigazgatás, 1992/10. 619-624. ↑

153 Többek között Fogarasi József (szerk.): A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései. Unió, Budapest, 1996., Bércesi Ferenc: Ellentmondások a területi államigazgatási szervek rendszerében – a területi szinten működő, államigazgatási feladatot ellátó szervek katalógusa. Magyar Közigazgatás, 2006/7, 412-425., Balázs István – Bércesi Ferenc (szerk.): A területi államigazgatás reformja. Az IDEA területi államigazgatás reformja munkacsoport 2004-2006. évben készült szakértői tanulmányai. MKI, Budapest, 2006. Bánlaki Péter – Kádár Krisztián: A területi államigazgatás reformja. In: Ágh Attila – Somogyvári István (szerk.): A közigazgatási reform új perspektívái. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai. Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására. HVG-ORAC, Budapest, 2006. ↑

154 Horváth M. Tamás: Mi minek a micsodája? In: Szigeti Ernő (szerk.): Tanulmányok a terület- és településfejlesztés témaköréből. Közigazgatási Füzetek 10. MKI, Budapest, 1993, 59-68. ↑

155 Szabó Gábor – Vadál Ildikó (szerk.): Érvek és ellenérvek; Adalékok a területi államigazgatás reformjához. ÖN-KOR-KÉP Kiadó, Budapest, 1997. Walter Tibor: A területi közigazgatás továbbfejlesztésének lehetőségei. Gondolat, Budapest, 2004. ↑

156 Csűrös Gabriella: Kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok a területfejlesztés rendszerében. Pénzügyi Jogot Oktatók Konferenciája, Miskolc, 2010. ↑

157 Ivancsics Imre: Közigazgatás és területi reform. Comitatus, 2005/3. 21-29. Pálné Kovács Ilona: A középszint reformjának nehézségei. Magyar Közigazgatás, 2006/3-4. 223-231. Balázs István: Középszintű önkormányzatok Európában. Új Magyar Közigazgatás, 2009/ 10. ↑

158 Pálné Kovács Ilona (szerk.): Regionális reformok Európában. TIMP, Budapest, 2005. ↑

159 Lásd a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program 2011-es változatát. http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf (2017. 02. 24.) 23-25. ↑

160 Lásd az Új Magyar Közigazgatás 2012/2. tematikus számát, továbbá Zöld-Nagy Viktória – Virág Rudolf: A területi államigazgatás integrációja. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, 2013., vagy Pálné Kovács Ilona: Az önkormányzati rendszer és a területi közigazgatás átalakulása 2010-2013. MTA Law Working Papers, 2014/2. 6. http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2014_02_Palne_Kovacs_Ilona.pdf (2014. 04. 20.). Papp Dorottya: Hatékony közigazgatás – de milyen áron? http://www.arsboni.hu/hatekony kozigazgatas de milyen aron.html (2014. április 20.). Horváth M. Tamás - Józsa Zoltán: Az államigazgatás helyi és területi szervei: koncentráció és koncentrátum. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016. 564-582. ↑

161 Hajnal, György - Rosta, Miklós: A New Doctrine in the Making? Doctrinal Foundations of Sub-National Governance Reforms in Hungary (2010-2014). Administration & Society, 2016. 1–27. DOI: 10.1177/0095399715626202. ↑

162 Vö. Balázs István: A hatósági szolgáltatások közigazgatás-szervezési modelljei. In: Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2016. 847-860. ↑

163 http://ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CCRE_broch_EN_complete_low.pdf (2017. 02. 24). ↑

164 Lásd a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Program (MP 11.0) vonatkozó részeit (21-27. oldalak), valamint 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozatot a járások kialakításáról. ↑

165 Vö. Magyary Program 2011, 26. ↑

166 http://www.lipse.org/publications/type/Scientific%20articles (2017. 03. 02.). ↑

167 Gellén Márton: Közigazgatás: reform után, átalakítás közben. A 2010–2014-es időszak közigazgatási reformja az érintettek véleménye alapján. Patrocinium, Budapest, 2015. 29. ↑

1.2. Helyi önkormányzatok

Eltérően az államigazgatástól, amely centralizált, azaz központosított, a helyi önkormányzatok a civil közigazgatás decentralizált részét jelentik. Az önkormányzat, mint jogi, államelméleti, politikai kifejezés számos különböző megjelenési formával bír. Aszerint, hogy mi volt az emberek közötti csoportképző tényező, történelmileg az önkormányzatoknak több fajtája is kialakult. Így például az ún. szakmai önkormányzatok (pl.: kamarák, ahol az összekötő kapocs alapvetően a közös szakma, illetve végzettség), a vallási közösségek önkormányzatai (egyházak, ahol az együvé tartozást az azonos vallás teremti meg), az egyesületek (pl.: hagyományőrző egyesületet, aminek alapja a közös érdeklődés), illetve a települési-területi önkormányzatok (pl.: községek, megyék, ahol a csoportképző tényező a földrajzi együvé tartozás). Mi a továbbiakban csak a legutolsó fajtával foglalkozunk, amit a magyar közjogi terminológia összefoglalóan helyi (azaz területi és települési típusú) önkormányzatoknak nevez, melyek közigazgatási feladatok ellátására jönnek létre és a helyi választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzáshoz való jogot valósítják meg.168

A ma ismert helyi önkormányzati igazgatás nem a feudális, hanem a polgári állam és civil közigazgatás fejlődésének eredményeként jött létre. Ugyanakkor igaz, hogy mindez nem előzmények nélkül történt. A polgári államok ugyanis a már korábban – feudális társadalmi-gazdasági környezetben – kialakult helyi igazgatási kereteket ruházták fel folyamatosan közigazgatási-közhatalmi-közszolgáltatási jogkörökkel. A települési típusú önkormányzatok csírái azok a középkori európai városok voltak, amelyek kiváltságok révén függetlenné váltak a földesúri hatalomtól.169 Önkormányzáshoz való joguk a mainál szélesebb volt, mivel magában foglalta az önigazgatás mellett az adóztatás, az önvédelem és az igazságszolgáltatás jogát is. Nem szabad azonban elfelejteni, hogy a települések gyökerei legalább ennyire erősen kötődnek a jobbágyközösségekhez. Bár mindkettő a feudális jogon alapult, és a tulajdonost, valamint a használót megillető jogosítványok és őket terhelő kötelezettségek által alakított erőtérben formálódott, idővel mindegyiknek saját igazgatása alakult ki. Az önkormányzatok ezen legtermészetesebb egységei mellett a középkori feudális viszonyokra (feudumra) vezethető vissza a másik típus létrejötte is. A területi típusú önkormányzatok a nagyobb területi egységekbe szerveződő nemesi (rendi) önkormányzatokból fejlődtek ki. Bár területenként eltérő volt az elnevezés, az európai államok többségében a nemesi önkormányzat a középszinten valósult meg (grófságokban, megyékben),170 aminek méretei miatt sokszor kisebb igazgatási egységei (járások, kerületek) jöttek létre.171 Ez a típusú önkormányzat elsősorban a bíráskodásra épült fel.

A fentebb írtakból két következtetés származik. Egyfelől a helyi igazgatás fenti típusai a jelenleginél láthatóan szélesebb jogosítványokkal rendelkeztek, másfelől a polgári korszakot megelőző berendezkedés helyi igazgatása a tulajdonos illetve használó (feudum, városi közös tulajdon, községi közbirtok) jogán és nem közjogi alapon működött. Fontos ugyanakkor az is, hogy az előbbi megoldások nem rokoníthatók automatikusan napjaink helyi önkormányzataival. Ehhez előbb a polgári forradalmaknak kellett győzedelmeskedniük, ugyanis csak ezeket követően, a hatalmi ágak elválasztásának széles körben elterjedő gyakorlata miatt alakulhatott át az önkormányzatok rendeltetése. Az igazságszolgáltatási és védelmi funkció elvesztésével az önkormányzat feladata egyre inkább a helyben ellátandó közfeladatokra (helyi közügyekre) korlátozódott.

Az önkormányzatok hatalmi ági hovatartozása kapcsán két alapvető álláspont alakult ki.172 A konzervatívnak minősíthető álláspont szerint a helyi önkormányzatok a végrehajtó hatalmi ág részei, de főként a XX. század során kiteljesedett széleskörű autonómiájuk miatt sajátos, önálló hatalmi ági jegyeket is felmutatnak. A másik, ezzel vitatkozó megközelítés azonban azt hangsúlyozza, hogy a helyi önkormányzatok a végrehajtó hatalmi ági funkcióik mellett a hatalommegosztás területi dimenziói is, erre való tekintettel pedig önálló hatalmi ágat képeznek. Napjainkban a különböző államok alkotmányai jellemzően nem önálló hatalmi ágként értelmezik az önkormányzatokat. Ugyanakkor a kérdés ettől még fennmarad, különösen amiatt, mert az erre adott válasz határozza meg az önkormányzatok és a többi állami szerv közötti kapcsolatrendszer keretét. Abban az esetben ugyanis, ha az önkormányzatokat önálló államhatalmi ágként fogadjuk el, központi kötődésük szükségképpen lazább lesz, mint ahogy az irányukba gyakorolható felügyeleti és ellenőrzési kapcsolatok is gyengébbek lesznek.

Az előbbiekkel összefüggésben az önkormányzatok körülírása, értelmezése is vitatott. Az önkormányzatok, mint az államszervezet részei, az adott ország igazgatási rendszerében kialakult munkamegosztás alapján sokféle feladatot láthatnak el, amelyek ráadásul időszakos változást mutatnak. Kétségtelen, hogy a modern államokban jellemzően az államigazgatási szervek azok, amelyek hatósági teendőket látnak el és az önkormányzatok feladatainak jelentős részét a helyi közügynek minősített kérdések, ezen belül is  a lakosság fennmaradásának biztosítása végett  elsősorban a közösségi közszolgáltatások (pl. egészségügyi, szociális szolgáltatásokkal) teszik ki.173 Persze ez a fajta megkülönböztetés sem abszolutizálható. Az eltérő állam- és közigazgatás-fejlődési utak miatt nem alakulhatott ki sem univerzális modellje, sem pedig általánosan elterjedt definíciója ennek a sajátos közigazgatási szervcsoportnak, helyette, ahogy arra külföldi szerzők is utalnak, csak elvek és indikátorok.174 Ezt a közismert problémát a Helyi Önkormányzatok Európai Chartája is úgy hidalta át, hogy fogalmi minimumként nem a helyi önkormányzat, hanem a helyi önkormányzás definícióját határozta meg és azt is olyan módon, hogy az ne zárja ki a különböző fejlődési utat bejárt önkormányzati rendszerek egyikét sem.

Az egyik tudományos megközelítés szerint „az önkormányzat (azaz autonómia) fogalmán általában valamely szervezet függetlenségét, önálló döntési jogát értjük, mely mindig valamilyen emberi közösséget illet meg. Ennek biztosítéka az állami elismerés, az állam önkorlátozása. Ugyanakkor megállapítható, hogy az önkormányzatok a civil társadalom szerveződésének legfontosabb szervezeti formái.”175 Ahogy azt más szakírók leszögezik,176 a modern önkormányzatok egyik sajátossága, hogy kettős legitimitással rendelkeznek. Ez egyrészt abban fejeződik ki, hogy létezésük az állampolgárok akaratnyilvánításához kötődik, másfelől pedig az állam általi elismerésnek (másképp fogalmazva a főhatalom önkorlátozásának) köszönhető. Az egyik széles körben elterjedt megközelítés szerint177 a helyi önkormányzatok három alapvető építőeleme „a helyi demokrácia, az átfogó felelősség és a helyi önállósság.”

Jelen munka célja nem az, hogy részletes áttekintését adja a helyi önkormányzatok hazai fejlődésének, ugyanakkor arra utalnunk kell, hogy a rendszerváltás során az Alkotmány és az 1990. évi LXV. törvény az önkormányzás emberi jogias, természetjogias koncepcióját fogadta el Magyarországon.178 A jogalkotó önkormányzati rendszerünkben jelentős decentralizációval élt. Ugyanakkor az elmúlt negyed században nem csak Magyarországon, hanem a világ számos államában jelentős kihívásokkal néztek szembe az önkormányzatok,179 amelyek miatt a 2000-es évekre széles körben vetődött fel a kérdés, hogy a helyi önkormányzati demokráciát nem váltja-e fel a szolgáltatások demokráciája?180 Azonban az elmúlt 5-8 évben – az olyan jelentős krízisek miatt, mint a pénzügyi-gazdasági világválság és annak utóhatásai – több országban, így hazánkban is új irányt vett fejlődésük.181

A magyar önkormányzati rendszerben a jogalkotó számos korábbi problémát orvosolni kívánt a megújított joganyag által (pl. kötelező társulás lehetőségének bevezetése, önkormányzati hivatali rendszer újragondolása, a jegyző kinevezésének, felmentésének újragondolása, stb.). Ugyanakkor egyértelműen szakított a helyi önkormányzáshoz való jog alapjogias (természetjogias) megközelítésével.182 A helyi önkormányzatok államszervezeten belüli helyzete átalakult,183 bizonyos vélekedés szerint az új szabályanyag „a helyi és regionális demokrácia jogszabályi kereteinek szűkítését hozta magával.”184 Az újragondolt területi és települési szintű igazgatásban – elsősorban a hatékonyság és eredményesség jegyében – az önkormányzatok feladatai módosultak, így a kormányzat képessé vált arra, hogy szorosabban integrálja az önkormányzatokat az államszervezetbe. Bizonyos értelemben a második önkormányzati törvénnyel a szabályozás az ún. interaktív önkormányzat modell irányába mozdult el, legalábbis az alapszinten, aminek homlokterében az önkormányzatok társadalmi kihívásokra adott válaszadási képessége áll.185 Ismeretes persze ettől eltérő álláspont is, mely szerint azáltal, hogy a jogalkotó a centralizációt választotta a 2011-es önkormányzati törvény az „elmulasztott reformok törvénye” lett.186

A szakmai álláspontok és modellek sokfélesége mellett, valamint a 2008 utáni folyamatok ellenére is187 közös pontként jelölhető meg, hogy a helyi önkormányzatok a demokratikus államok alapintézményeinek tekintendők, nem meglepő, hogy a nemzeti közigazgatások más kérdéseivel összevetve jellemzően nagy(obb) figyelmet és publicitást élveznek.188 A közelmúltban végzett empirikus kutatások azt mutatják, hogy a lakosokhoz közel tevékenykedő önkormányzatok (azon belül jellemzően a polgármesterek) bizalomindexe megelőzi más hazai közigazgatási intézményekét.189 Ez összefügg azzal, hogy az önkormányzatok a népszuverenitás helyi megvalósítására választással létrejövő szervek, feladat- és hatáskörük pedig a helyi közügyek intézésére terjed ki, és mint ilyen – legalábbis a kontinentális rendszerekben – általános jellegű.190

168 További részletekért lásd még Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. ↑

169 Fazekas Marianna - Ficzere Lajos: Magyar Közigazgatási Jog. Osiris, Budapest, 2004. 168. ↑

170 A hivatásrendek önigazgató csoportjáról, a funkcionális önkormányzatokról ez alkalommal részletesen nem beszélünk. További részletekkel szolgál Balázs István: Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban. Állam- és Jogtudományi Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, 1990. 244–260. ↑

171 Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. Osiris, 2003. 426. ↑

172 Árva Zsuzsanna - Balázs István - Barta Attila - Veszprémi Bernadett: Helyi önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2014. 223. ↑

173 López, Alba Nogueria: Les relations entre les autorités centrales et les collectivités locales. 2007. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1364569&Site=&direct=true 16-24. (2017. 03. 02.)↑

174 Codaccioni, Olivia - Humbert, Aline: Existe-t-il un modéle européen d’administration locale? LIMOGE: CNFPT-INET, 2011. 13-14. A közelmúlt egyik hasznos összehasonlító munkája továbbá: http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CEMR_structures_and_competences_2016_EN.pdf (2017. 03. 02.). ↑

175 Kukorelli István: Alkotmánytan I. Osiris, Budapest, 2003, 425. ↑

176 Finta István - Pálné Kovács Ilona - Pfeil Edit: Közigazgatási alapok. Unió, Budapest, 2001, 126. ↑

177 Lásd Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006. 168. ↑

178 Kukorelli István: Alkotmánytan I. Osiris, Budapest, 2003. 431. ↑

179 Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről. A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainka, valamint azok változásainak tükrében. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015. ↑

180 Amná, Erik – Montin, Stig: Towards a New Concept of Local Self-government? Recent Local Government Legislation in Comparative Perspective. Bergen, Fagbokvorlaget, 2000. ↑

181 Vö. Balázs István: A francia helyi önkormányzati rendszer átalakulása napjainkban. Állam és Jogtudomány. 2016/2. 16-40. István Balázs – István Hoffman: Can (Re)centralization Be a Modern Governance in Rural Areas? Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2017/1. 5-20. Panara, Carlo - Varney, Michael R. (eds): Local Government in Europe: The ‘Fourth Level’ in the EU Multi-Layered System of Governance. Routledge, London - New York, 2015. Schaap, Linze - Daemen, Harry (eds): Renewal in European Local Democracies: Puzzles, Dilemmas and Options. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2012. Bowman, Ann O'M. - Kearney, Richard C.: State and Local Government. Wadsworth Publishing, Belmont (CA), 2016. Loughlin, John - Hendriks, Frank - Lidstrom, Anders: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press, Oxford, 2012. Stenberg, Carl W. - Austin, Susan Lipman: Managing Local Government Services: A Practical Guide. International City/County Management Association, Washington D. C. - Chapell Hill (NC), 2013. Árva Zsuzsanna: Önkormányzati anomáliák régen és most. Közjogi szemle, 2013/4. 82-88. ↑

182 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 261-262. ↑

183 Nagy Marianna–Hoffmann István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata című munkában. HVG-Orac, Budapest, 2014. 33. ↑

184 Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzati Kongresszusa: „Helyi és regionális demokrácia Magyarországon.” Új Magyar Közigazgatás, 2014/1. 6. ↑

185 Az interaktív önkormányzatiság megközelítése kapcsán lásd Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2002. A megyei önkormányzatok fejlődését nem taglaljuk ebben a munkában. Ugyanakkor hasznos információkkal szolgálhat Agg Zoltán munkája: http://real-phd.mtak.hu/8/1/1342329.pdf (2017. 02. 24.). ↑

186 Szente Zoltán: Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum, 2012/2. 11-14. ↑

187 Vö. Pálné Kovács Ilona: Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016. 583. Valamint http://ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CCRE_broch_EN_complete_low.pdf (2017. 02. 24). ↑

188 Lásd például az Európa Tanács érintett szerveinek tevékenységét. http://www.europatanacs.hu/index.php?workSpace=pages&id=42&langId=1 (2017. 02. 24.), valamint a korábban említett munkákon túl a Feik Csaba (szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest, 2014., illetve a Bekényi József (szerk.): Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, Budapest, 2014. ↑

189 Gellén Márton: Közigazgatás: reform után, átalakítás közben. A 2010–2014-es időszak közigazgatási reformja az érintettek véleménye alapján. Patrocinium, Budapest, 2015. 132. ↑

190 Az önkormányzatok feladatrendszere kapcsán további hasznos adalékokkal szolgál Bekényi József: A helyi önkormányzati feladatok ellátásának egyes kérdései az elmúlt negyedszázad tükrében - gondolatok, dilemmák. Új Magyar Közigazgatás, 2014/1. 75-82. Továbbá Hoffman István: Differenciált hatáskör-telepítés és városkörnyékiség a helyi-területi igazgatás rendszerében. Jogtudományi Közlöny, 2012/4. 157-168. ↑

1.3. Rendészeti szervek

Sajátos közigazgatási szervtípusnak tekinthetők, amelyek léte az állam védelmi funkciójából vezethető le és a polgári államok korlátok közé szorított, azaz alkotmányos alapokra helyezett rendészeti tevékenységére épül, ami a rendszerváltó országokban különös hangsúllyal jelent meg.191 Rendeltetésük a közbiztonság, a belső rend és béke megzavarásának megakadályozására, esetenként ennek megelőzésére, valamint a megzavart rend helyreállítására irányul, azaz fellépésükre mindig valamilyen veszélyhelyzet ad alapot, amiben benne rejlik a legitim erőszak alkalmazásának lehetősége.192 Ennek érdekében többféle rendészeti (egyes álláspontok szerint rendvédelmi, lásd lentebb!) szerv is működik a modern államokban. Rendszertani elhelyezésüket tekintve több állásponttal lehet találkozni. A klasszikus közigazgatási jogi dogmatika alapján193 a rendészet lehet igazgatásrendészeti, „közbiztonsági”, illetve „igazságügyi”, ahol az ún. igazgatásrendészet (la police administrative) a közigazgatás közhatalom birtokában végzett hatósági tevékenységének része (pl. az építésrendészet területén), és mint ilyen „a közigazgatás beavatkozásainak összességét értjük alatta a társadalmi közösségben éléshez szükséges előírások kikényszerítése érdekében.”194 A XX. század első harmadában elterjedt felfogás szerint „a rendészeti közigazgatás hivatása az állam és a társadalom rendjének előfeltételeit megteremteni és biztosítani. A rendészeti közigazgatás ennél fogva nem speciális, hanem általános irányú közigazgatási tevékenység, mely a közigazgatás többi ágazatától abban különbözik, hogy míg az utóbbiak magukat az államcélokat igyekeznek megvalósítani, addig a rendészeti igazgatás csak oltalmazza és védi a közigazgatás egyéb tevékenységét mindennemű külső veszélyek ellen.”195

A közelmúlt egyik megközelítése szerint „a rendészeti igazgatás […] békeidőben a civil közigazgatásnak az a szakigazgatási ágazata, [amely] rendészeti hatósági jogkörben eljárva, a hierarchikusan nem alárendelt ügyfelek részére a közbiztonság és a közrend védelmében intézkedéseivel jogokat biztosít és kötelezettségeket ír elő akként, hogy önkéntes jogkövetés hiányában hatósági intézkedéseinek – a legitim fizikai erőszak monopóliumát is magában foglaló – hatósági kényszer alkalmazásával szerezhet érvényt.” 196 Ehhez képest más kutatók úgy fogalmaznak, hogy a rendészeti igazgatás nem a civil közigazgatás része, attól markánsan elkülönül azzal, hogy e fegyveres szervek bizonyos része a civil közigazgatáshoz tartozó feladatokat is ellát.197

Természetesen a fenti definíciós kísérletek szorosan összefüggnek magának a rendészettudománynak a kérdéseivel. Ahogy az olvasható, „az önmagukat rendészetinek nevező diszciplinák mindmáig küszködnek az öndefiniálással, nevezetesen a köz rendjének, biztonságának, nyugalmának, tehát a rendészeti tevékenység tárgyának definiálási nehézségeivel.”198 Nem meglepő, hogy univerzális definíció helyett inkább néhány alapvető igazodási pontot szoktak kiemelni, így azt, hogy a rendészet tárgya a biztonság, amely védelmének eszköze a legitim erőszak, védelmét pedig elsődlegesen a rendőrség látja el.199

Végezetül kérdéses, hogy a rendészeti szerveknek mi a viszonya az ún. rendvédelmi szervekhez? A rendvédelem és a rendészet fogalmát, tartalmát viták övezik.200 Ezek maradéktalan bemutatása jelen munka kereteit jelentősen meghaladná, ugyanakkor számos olyan színvonalas munka született már, amelyek bemutatják a két kifejezés kapcsolatának alakulását.201 Egyes szerzők a rendvédelemhez tartozónak tekintik, „valamennyi állami és önkormányzati a rendfenntartásra specializálódott fegyveres szervezetet. E testületek struktúráját, diszlokációját, feladataikat, mőködésüket, jogi meghatározottságukat, felszereltségüket, személyi állományuk képzési, szociális, gazdasági és erkölcsi helyzetét [...] továbbá ezen testületek vezetését, irányítását, szolgálati metodikáját, az együttmőködést, továbbá a szimbólumrendszereiket.”202 Az előbb említett körülírást nem mindenki fogadja el.203

Bár a rendszertani elhelyezésben kétségtelenül vannak nézetbeli különbségek, abban nincs, hogy: „a rendészeti igazgatás a jogállam rendőrigazgatása, más szóval a fizikai erőszak-monopólium jogállami formája.”204 Mint ilyen, a közigazgatás más részeitől szükségszerűen eltérő hatásköröket, eljárást és működést igényel, aminek nem csak a működési logikában vannak lenyomatai (pl. szigorúbb hierarchia, bizonyos jogok korlátozottsága a sajátos szolgálati jogviszonyban), hanem a külsőségekben is (többek között egyenruha viselete, vagy az arra feljogosított szervek esetében lőfegyver viselése). Ettől azonban maga a tevékenység a közigazgatás körébe tartozik. Várhatóan az elkövetkező évek egyik meghatározó kérdésévé a rendészettel összefüggő bizalomépítés, a társadalom felé történő nyitás válik majd.205

191 Lásd például Szamel Lajos: A rendészet és a rendőrség jogi szabályozásának elméleti alapjai. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1990. 91-92. ↑

192 Vö. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási Jog Különös Rész. Osiris, Budapest, 2011. 320. ↑

193 Lásd pl. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. I kötet. Budapest, Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.T., 1926. 390-396. ↑

194 Rivero, Jean: Droit Administratif. Paris, Dalloz, 1990. 538-539. ↑

195 Márffy uo. ↑

196 Finszter Géza: A rendőrség joga. Tanulmány a rendészeti igazgatásról. Budapest, ORFK, 2012. 18. ↑

197 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014. 83-84. ↑

198 Kántás Péter: A közrend, a rendészet „könnyő súlyú” kategóriája. Rendészeti Szemle 2006/12. 90. ↑

199 Balla Zoltán: A rendészet unortodox jellegű megközelitése. http://pecshor.hu/periodika/XV/balla.pdf (2017. 02. 17.) ↑

200 Az eltérő álláspontok bemutatását lásd: Balla Zoltán: A rendészet unortodox jellegű megközelitése. http://pecshor.hu/periodika/XV/balla.pdf (2017. 02. 17.), valamint Parádi József: Rendvédelem kontra rendészet. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények I. Pécs, 2002. 7. ↑

201 Lásd pl. Patyi András: A rendészeti igazgatás és a rendészeti jog alapjai. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. Kötet. Complex, Budapest, 2013. 135-170. ↑

202 Bemutatkozik a Szemere Bertalan Magyar Rendvédelem-történeti Tudományos Társaság. In: Rendvédelmitörténeti Füzetek Különszám 2006. 8. ↑

203 Vö. Balla Zoltán: A rendészet unortodox jellegű megközelitése. http://pecshor.hu/periodika/XV/balla.pdf (2017. 02. 17.). ↑

204 Finszter Géza: A rendőrség joga. Tanulmány a rendészeti igazgatásról. Budapest, ORFK, 2012. 18. ↑

205 Lásd továbbá Christián László: Rendőrség és rendészet. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Budapest, 2016. 695. ↑

2. A közvetett közigazgatásról röviden

Az állam társadalomszervezői funkcióját alapvetően, de nem kizárólag a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatással valósítja meg. Eddig a közigazgatás ún. szűk intézményi rendszerét vizsgáltuk, másképp fogalmazva a direkt közigazgatást, amit kifejezetten közigazgatás feladatok ellátására létrehozott szervek alkotnak. Az intézményrendszer azonban nem statikus, hanem számos tényező által formált dinamikus közeg. Az intézményrendszert alakító lehetséges tényezők köre, amelyek néhol újabb elemekkel egészítik ki, máshol korábban kialakult megoldásokat számolnak fel, igen változatos.206 A modern államok egyik alapvető nehézségét pont az jelenti, hogy ezek az impulzusok néha egymással ellentétes elvárásokat támasztanak, amiket összhangba kell hozni.

A szakirodalomban széles körben elterjedt megközelítés szerint207 ilyen többek között a demokratizmus, ami lényegében a közigazgatás korlátok közé szorítását jelenti, azaz a közigazgatás ellenőrzöttségét feltételezi.208 Az előbbihez szorosan köthető a kooperáció, vagyis az érintettek, érdekeltek bevonásán, közreműködésén alapuló feladatellátás, aminek tipikus formája a közigazgatásban a testület.

Általában elmondható, hogy a közigazgatás fentebb taglalt megvalósító intézményrendszerének alakulása szempontjából különösen hangsúlyos a jogfejlődés (kifejezetten az alkotmányos jogok alakulása). Számos példát lehetne említeni az oktatáshoz való jogtól (egyetemek szabályozása), a közművelődésen át (közgyűjtemények működtetése) a szólásszabadságon keresztül (pl. médiahatóság felállítása) a testi integritáshoz való jogig (egészségügyi igazgatás, vagy rendészeti szervek kényszerintézkedései), de erőteljes a kötődés az ún. autonóm államigazgatási szervekkel, valamint az önálló szabályozó szervekkel is.

Végezetül napjaink globalizálódó és digitalizálódó világában megkerülhetetlen, hogy szót ne ejtsünk bizonyos szakmai, technikai követelményekről, amelyek az intézményrendszert érdemben befolyásolni képesek. Bizonyos esetekben ugyanis a klasszikus hivatali forma és munkamódszerek (már) nem alkalmasak az adminisztratív teendők felgyorsult elvégzésére. Az e-közigazgatás újfajta megoldásai és vívmányai, mint például az ügyfélkapu, a digitális aláírás, vagy a bonyolult szakrendszerek mind ebbe a körbe tartozhatnak.209

A fentebb taglalt tényezők szükségképpen oda vezetnek, hogy a közigazgatás klasszikus megoldásai mellett a megvalósító intézményrendszernek részét képezik olyan a megoldások is, amikor az állam nem közvetlenül saját (államigazgatási, helyi önkormányzati avagy rendészeti) szervein keresztül valósítja meg a feladatokat (jellemzően közszolgáltatásokat), hanem egyéb más, nem állami, esetleg félállami szereplők bevonásával. Ezt az esetet nevezzük közvetett, avagy indirekt közigazgatásnak. Egy adott helyen és időben a közigazgatás teljes megvalósító intézményrendszere tehát a direkt és indirekt megoldások együttes, egyidejű alkalmazásából alakul ki, bár arányuk országonként és időszakonként jelentősen változhat.

A közvetett közigazgatás nem lehet öncélú. „Közvetett (indirekt) közigazgatásról akkor beszélünk, amikor nem klasszikus értelemben vett közigazgatási szervek, illetve magánszemély látnak el közigazgatási feladatot, valamilyen célszerűségi, hatékonysági, szakmai illetve politikai okból.”210 Bár a nemzeti megoldások jelentősen eltérhetnek, az esetek többségében ide szokták sorolni az olyan intézményeket, amiket ma Magyarországon közintézetként, köztestületként, közcélú/közhasznú alapítványként, közvállalatként, és egyes sajátos esetekben a természetes személyek bevonásaként szoktak meghatározni. Hangsúlyozzuk, hogy ez nem kizárólagos, hiszen ismeretes például olyan álláspont is, amely az előbbiek körét az ún. közintézmények körülírásával egészíti ki, illetve korrigálja.211

A felsorolás nem zárt (ezek inkább a meghatározó típusok és nem a tételes jogi lehetőségek), ráadásul belülről heterogén is, miután a közintézet Magyarországon közigazgatási jogtudományi fogalom, a köztestületet viszont a Polgári Törvénykönyv szabályozza, ami azt jelenti, hogy jogi kategória, hasonlóan a köz(célú) alapítványhoz. A közvállalat ugyanakkor gyűjtőfogalom, méghozzá jelenleg két, a Ptk.-ban szereplő jogi kategóriát foglal magába; az állami vállalatot és az állami többséggel működő gazdasági társaságokat.

E szervek/személyek bevonása a közigazgatási feladatok ellátásába nem napjaink „terméke”. A közvetett közigazgatás a XX. század utolsó évtizedeiben kialakuló neoliberális állam és közigazgatás keretében képződött fogalom,212 ami napjainkra jelentős változáson esett át.213 Így például eredetileg e körbe tartoztak az autonóm államigazgatási szervek is, melyek azonban mára önálló alrendszert képeznek. Ezzel szemben a közvetett közigazgatás a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek gyűjtőfogalma lett. A különböző korokban eltérő módszerekkel és mértékben ugyan, de ilyen, illetve ehhez hasonló mechanizmusokon keresztül nyílt lehetőség a civilszféra közigazgatási szerepvállalására, lényegében bizonyos mértékben a közigazgatás nyitottabbá, ellenőrizhetőbbé tételére. A működési gyakorlat azt is bebizonyította, hogy a közvetett közigazgatás nem lehet alternatívája a közvetlen közigazgatásnak, annak csak kiegészítő elemeként értelmezhető. Ez különösen igaz, már csak amiatt is, mert az állam felelőssége akkor sem hárítható el, ha egyébként a közvetett közigazgatás valamely megoldásáról van szó. A közérdek védelmében, a feladatok jogszerű és szakszerű végrehajtását biztosítandó felügyeleti eszközökkel ilyen esetekben is rendelkeznie kell az államnak. Természetesen ezen jogosítványok pontos köre időszakosan újragondolásra szorul.

206 Ezen a helyen a különböző tudományos irányzatokkal és eszmékkel nem foglalkozunk, tekintettel arra, hogy azok bemutatására jelen munka más fejezetiben kerül sor. ↑

207 A tipizálás alapját lásd: Fazekas Marianna - Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006. 84. ↑

208 Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac, Budapest, 2007. 77. ↑

209 Veszprémi Bernadett: Az információs társadalom kihívásai és a közigazgatás reakciói. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015. ↑

210 Balázs István: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés). Budapest, ÁSZI, 1990. ↑

211 Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010. ↑

212 Lásd Modeen, Tore – Rosas, Allan: Indirect public administration in fourteen countries. Academy Press, Abo, 1988. ↑

213 Lásd bővebben Balázs István: A közvetett közigazgatás és az autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában (kandidátusi értekezés), Budapest, 1989, 204. ↑

3. Záró gondolatok

A nevezett csoportok között a polgári demokráciákban széles körben elterjedt osztott közigazgatási modellnek214 megfelelően nagyszámú és változatos interakció valósul meg. Mivel a közigazgatási rendszerekben a feladatmegosztás folyamatos mozgásban van, a változó államfelfogások a közigazgatás más és más (közvetlen, illetve közvetett) elemét és eszközét helyezik előtérbe. A közigazgatás szervezeti rendszerének fentebb ismertetett képét a poszt-NPM irányzatok valószínűleg nem hagyják teljesen érintetlenül. Ennek jeleit már most érzékeljük.215 Az alapvető kérdés az, hogy a fenti, klasszikusnak tekintett tipizálás az új tendenciák ismeretében is alkalmazható lesz-e? Az bizonyos, hogy a különböző feladatok ellátásához egymástól eltérő szervezeti és működési rend szükséges, illetve optimális, olyan, amely a külső kihívások mellett figyelemmel van a belső adottságokra is.

214 Az osztott közigazgatási modell jellemzőinek részletes bemutatását lásd: Balázs István: A regionális közigazgatási hivatalok kialakításának lehetőségei a területi államigazgatás működésének átalakítása tükrében. In: Mező István - Wiener György (szerk.): Regionalizmus és önkormányzatiság. Gondolat-Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2005. 41. ↑

215 Bohne, Eberhard – Graham, John D. (ed.): Public administration and the modern state. Assessing trends and impact. Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire; New York, 2014. ↑

Irodalom

1. Amná, Erik – Montin, Stig: Towards a New Concept of Local Self-government? Recent Local Government Legislation in Comparative Perspective. Bergen, Fagbokvorlaget, 2000.

2. Árva Zsuzsanna: Önkormányzati anomáliák régen és most. Közjogi szemle, 2013/ 4.

3. Árva Zsuzsanna – Balázs István – Barta Attila – Veszprémi Bernadett: Helyi önkormányzatok. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2014.

4. Árva Zsuzsanna – Balázs István – Barta Attila – Veszprémi Bernadett: Közigazgatás-elmélet. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012.

5. Balázs István: A francia helyi önkormányzati rendszer átalakulása napjainkban. Állam és Jogtudomány. 2016/2.

6. Balázs István: A kormány területi képviseletének perspektívái az európai országokban. Közigazgatástudományi Közlöny, 2010.

7. Balázs István: A közigazgatás modernizálása Közép- és Kelet Európában, Magyar Közigazgatás, 1991/7.

8. Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2016.

9. Balázs István: A regionális közigazgatási hivatalok kialakításának lehetőségei a területi államigazgatás működésének átalakítása tükrében. In: Mező István – Wiener György (szerk.): Regionalizmus és önkormányzatiság. Gondolat – Debreceni Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Budapest, 2005.

10. Balázs István: Közvetett közigazgatás és autonóm struktúrák a polgári államok közigazgatásában. Budapest, Á.SZ.I., 1990.

11. Balázs István: Középszintű önkormányzatok Európában. Új Magyar Közigazgatás, 2009/ 10.

12. Balázs István: Paraállami formák a mai magyar közigazgatásban. In: Állam- és Jogtudományi Enciklopédia. Akadémiai Kiadó, 1990.

13. Balázs István – Bércesi Ferenc (szerk.): A területi államigazgatás reformja. Az IDEA területi államigazgatás reformja munkacsoport 2004-2006. évben készült szakértői tanulmányai. MKI, Budapest, 2006.

14. Barta Attila: Területi államigazgatás Magyarországon. Gondolat, Budapest, 2013.

15. Bánlaki Péter – Kádár Krisztián: A területi államigazgatás reformja. In: Ágh Attila – Somogyvári István (szerk.), A közigazgatási reform új perspektívái. Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006.

16. Bekényi József: A helyi önkormányzati feladatok ellátásának egyes kérdései az elmúlt negyedszázad tükrében – gondolatok, dilemmák. Új Magyar Közigazgatás, 2014/1.

17. Bekényi József (szerk.): Nagy önkormányzati kézikönyv. Nemzeti Közszolgálati és Tankönyv Kiadó, Budapest, 2014.

18. Bemutatkozik a Szemere Bertalan Magyar Rendvédelem-történeti Tudományos Társaság. In: Rendvédelmitörténeti Füzetek Különszám 2006.

19. Berényi Sándor: Az Európai közigazgatási rendszerek intézményei. Autonómiák és önkormányzatok. Rejtjel, Budapest, 2003.

20. Bércesi Ferenc: Ellentmondások a területi államigazgatási szervek rendszerében – a területi szinten működő, államigazgatási feladatot ellátó szervek katalógusa. Magyar Közigazgatás, 2006/7.

21. Bjørnå, Hilde – Jensen, Synnøve: Prefectoral Systems and Central – Local Relations in Scandinavia. Scandinavian Political Studies, 2006/4.

22. Bohne, Eberhard – Graham, John D. (ed.): Public administration and the modern state. Assessing trends and impact. Palgrave Macmillan, Houndmills, Basingstoke, Hampshire; New York, 2014.

23. Bowman, Ann O'M. – Kearney, Richard C.: State and Local Government. Wadsworth Publishing, Belmont (CA), 2016.

24. Christián László: Rendőrség és rendészet. In: Jakab András – Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016.

25. Codaccioni, Olivia – Humbert, Aline: Existe-t-il un modéle européen d’administration locale? LIMOGE: CNFPT-INET, 2011.

26. Csűrös Gabriella: Kormányzati szintek közötti pénzügyi kapcsolatok a területfejlesztés rendszerében. Pénzügyi Jogot Oktatók Konferenciája, Miskolc, 2010.

27. Európa Tanács Helyi és Regionális Önkormányzati Kongresszusa: „Helyi és regionális demokrácia Magyarországon.” Új Magyar Közigazgatás, 2014/1.

28. Fazekas János: A Kormány szervezetalakítási szabadsága. Keretek és korlátok. PhD-értekezés. Budapest, 2012.

29. Fazekas János: A szabályozó hatóságok jogállásának alapkérdéseiről. Jogi Tanulmányok, 2015.

30. Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános Rész I. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2014.

31. Fazekas Marianna – Ficzere Lajos (szerk.): Magyar Közigazgatási Jog. Általános Rész. Osiris, Budapest, 2006.

32. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2010.

33. Feik Csaba (szerk.): Magyarország helyi önkormányzatai. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Közigazgatás-tudományi Kar, Budapest, 2014.

34. Finszter Géza: A rendőrség joga. Tanulmány a rendészeti igazgatásról. Budapest, ORFK, 2012.

35. Finta István – Pálné Kovács Ilona – Pfeil Edit: Közigazgatási alapok. Unió, Budapest, 2001.

36. Fogarasi József (szerk.): A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései. Unió, Budapest, 1996.

37. Gellén Márton: Közigazgatás: reform után, átalakítás közben. A 2010–2014-es időszak közigazgatási reformja az érintettek véleménye alapján. Patrocinium, Budapest, 2015.

38. Gladden, Edgar Normann: A History of Public Administration. From earliest times to the eleventh century. Volume I-II. Cass, London, 1972.

39. Hajnal, György – Rosta, Miklós: A New Doctrine in the Making? Doctrinal Foundations of Sub-National Governance Reforms in Hungary (2010-2014). Administration & Society, 2016. 1–27. DOI: 10.1177/0095399715626202.

40. Hoffman István: Differenciált hatáskör-telepítés és városkörnyékiség a helyi-területi igazgatás rendszerében. Jogtudományi Közlöny, 2012/4.

41. Hoffman István: Gondolatok a 21. századi önkormányzati jog fontosabb intézményeiről és modelljeiről. A nyugati demokráciák és Magyarország szabályozásainka, valamint azok változásainak tükrében. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2015.

42. Horváth M. Tamás: A szabályozó hatóság típusú szervek szabályozási koncepciója. MKI, Budapest, 2003.

43. Horváth M. Tamás: Helyi közszolgáltatások szervezése. Dialóg Campus, Budapest-Pécs, 2002.

44. Horváth M. Tamás: Mi minek a micsodája? In: Szigeti Ernő (szerk.): Tanulmányok a terület- és településfejlesztés témaköréből. Közigazgatási Füzetek 10. MKI, Budapest, 1993.

45. Horváth M. Tamás – Józsa Zoltán: Az államigazgatás helyi és területi szervei: koncentráció és koncentrátum. In: Jakab András - Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016.

46. Hulkó Gábor – Kálmán János: Autonóm struktúrák Magyarország és a Cseh Köztársaság államigazgatásában. Új Magyar Közigazgatás 2013/10.

47. István Balázs – István Hoffman: Can (Re)centralization Be a Modern Governance in Rural Areas? Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2017/1.

48. Ivancsics Imre: Közigazgatás és területi reform. Comitatus, 2005/3.

49. Kántás Péter: A közrend, a rendészet „könnyő súlyú” kategóriája. Rendészeti Szemle 2006/12.

50. Kovács Éva – Hajnal György: A magyar központi államigazgatás változásai a rendszerváltástól 2015-ig. In: Jakab András – Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016.

51. Kukorelli István: Alkotmánytan I. Osiris, Budapest, 2003.

52. Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. II. Kötet. Complex, Budapest, 2013.

53. Loughlin, John – Hendriks, Frank – Lidstrom, Anders: The Oxford Handbook of Local and Regional Democracy in Europe. Oxford University Press, Oxford, 2012.

54. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVG-Orac, Budapest, 2007.

55. Lőrincz Lajos: Közigazgatás: tegnap, ma, holnap. Tér és Társadalom, 1999/3.

56. Lőrincz Lajos: Összehasonlítás a közigazgatás kutatásában. MTA, Budapest, 2000.

57. Mayer, Otto: Die juristische Person und ihre Verwertbarkeit im Öffentlichen Reicht. Tübingen, 1908.

58. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. I kötet. Budapest, Athenaeum Irodalmi és Nyomdai R.T.,1926.

59. Modeen, Tore – Rosas, Allan: Indirect public administration in fourteen countries. Academy Press, Abo, 1988.

60. Moór Gyula: A jogi személyek elmélete. Budapest, 1931.

61. Nagy Marianna – Hoffmann István (szerk.): A Magyarország helyi önkormányzatairól szóló törvény magyarázata című munkában. HVG-Orac, Budapest, 2014.

62. Panara, Carlo – Varney, Michael R. (eds): Local Government in Europe: The ‘Fourth Level’ in the EU Multi-Layered System of Governance. Routledge, London - New York, 2015.

63. Parádi József: Rendvédelem kontra rendészet. Pécsi Határőr Tudományos Közlemények I. Pécs, 2002.

64. Patyi András: A rendészeti igazgatás és jog alapjai. In. Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. kötet. Budapest, Complex, 2013.

65. Pálné Kovács Ilona: A középszint reformjának nehézségei. Magyar Közigazgatás, 2006/3-4.

66. Pálné Kovács Ilona: Modellváltás a magyar önkormányzati rendszerben. In: Jakab András – Gajduschek György (szerk.): A magyar jogrendszer állapota. MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont JTI, Buzdapest, 2016.

67. Pálné Kovács Ilona: Területi fejlődés, területi politika, területi irányítás. Magyar Közigazgatás, 1992/10.

68. Pálné Kovács Ilona (szerk.): Regionális reformok Európában. TIMP, Budapest, 2005.

69. Sárközy Tamás: Államszervezetünk potenciazavarai. A betegség okai, a beteg állapota, a gyógyulás útjai. Javaslat egy hatékony és modern kormányzati szervezet kialakítására. HVG-ORAC, Budapest, 2006.

70. Schaap, Linze – Daemen, Harry (eds): Renewal in European Local Democracies: Puzzles, Dilemmas and Options. VS Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2012.

71. Stenberg, Carl W. – Austin, Susan Lipman: Managing Local Government Services: A Practical Guide. International City/County Management Association, Washington D. C. – Chapell Hill (NC), 2013.

72. Szabó Gábor – Vadál Ildikó (szerk.): Érvek és ellenérvek; Adalékok a területi államigazgatás reformjához. ÖN-KOR-KÉP Kiadó, Budapest, 1997.

73. Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.), Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása, Complex, Budapest, 2011.

74. Szamel Lajos: A rendészet és a rendőrség jogi szabályozásának elméleti alapjai. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1990.

75. Szente Zoltán: Az önkormányzati rendszer átalakítása. Fundamentum, 2012/2.

76. Rivero, Jean: Droit Administratif. Paris, Dalloz, 1990.

77. Vadál Ildikó: A dekoncentrált szervekre vonatkozó jogi szabályozás "sokszínűsége". In: Európába megy-e a megye? Pécs, 1994.

78. Verebélyi Imre (szerk.): Az önkormányzati rendszer magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999.

79. Veszprémi Bernadett: Az információs társadalom kihívásai és a közigazgatás reakciói. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015.

80. Virág Rudolf: Magyar Közigazgatási Kar, Országos Közigazgatási Napok, Európai és Magyar Közigazgatás. Közigazgatási és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999.

81. Walter Tibor: A területi közigazgatás továbbfejlesztésének lehetőségei. Gondolat, Budapest, 2004.

82. Zöld-Nagy Viktória – Virág Rudolf: A területi államigazgatás integrációja. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó, 2013.

Hasznos linkek

1. http://ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CCRE_broch_EN_complete_low.pdf

2. http://jog.tk.mta.hu/uploads/files/mtalwp/2014_02_Palne_Kovacs_Ilona.pdf

3. http://magyaryprogram.kormany.hu/admin/download/8/34/40000/Magyary-Kozigazgatas-fejlesztesi-Program.pdf

4. http://pecshor.hu/periodika/XV/balla.pdf

5. http://real-phd.mtak.hu/8/1/1342329.pdf

6. https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?p=&id=1364569&Site=&direct=true

7. http://www.arsboni.hu/hatekony kozigazgatas de milyen aron.html

8. http://www.ccre.org/img/uploads/piecesjointe/filename/CEMR_structures_and_competences_2016_EN.pdf

9. http://www.eastr-asso.org/content/eastr-0

10. http://www.europatanacs.hu/index.php?workSpace=pages&id=42&langId=1

11. http://www.lipse.org/publications/type/Scientific%20articles

V. fejezet
A közigazgatás cselekvésének eszközrendszere

1. A közigazgatás tevékenységének általános vonásai

A közigazgatás cselekvése és annak eszközrendszere az alapozó ismereteket nyújtó közigazgatási jog általános részi tankönyvek két tárgykörének mélyebb elemzésén alapul, így a közigazgatás tevékenységeiről és a közigazgatási aktusokról szólón.

Ezek ismeretét feltételezve emlékeztetőül felidézve; a közigazgatási tevékenység sajátosságait ismertető, valamint a fogalmakat taglaló általános részi tananyagokban gyakran történik utalás arra, hogy a közigazgatás milyen sokféle feladatot lát el, amelyek egy részének a kivitelezéséhez eszközként a közigazgatás közhatalmat vesz igénybe (ilyen eszköz a jogalkotás, valamint a jogalkalmazó tevékenység), másik része viszont nem indokolja ilyen jogi eszközök alkalmazását, ilyen pl. a közvetlen igazgatási tevékenység (amikor közszolgáltatások szervezésére kerül sor, illetve a közigazgatás belső igazgatást gyakorol, valamint gazdálkodik). Az alábbiakban a közigazgatás cselekvésének tartalma az általa ellátott egyes tevékenységfajták alapján kerül áttekintésre.216

216 Lásd; Balázs István (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész 1. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2015. 30-35. ↑

1.1. Jogalkotás

A közigazgatás jogalkotási tevékenysége a közhatalmi eszközök alkalmazási körébe tartozik, melyben alapvetően a végrehajtó hatalmi ági funkció gyakorlásában törvény felhatalmazására, annak végrehajtására alkot jogszabályokat.

A különböző alkotmányos berendezkedésű országok közt azonban van olyan, ahol a közigazgatás jogalkotási felhatalmazása ezen túlmegy és önálló, vagy más elnevezéssel eredeti jogalkotási jogkörrel is rendelkezik. Ez mindenekelőtt a kormány és a helyi önkormányzatok esetében merülhet fel, de egymástól eltérő elvi alapokon. A jogforrási rendszer, illetve a jogalkotási jogkör jellege elsősorban az alkotmányjogi szabályozás tárgya.

Elméletileg azonban szélesebb kontextusban szükséges vizsgálni a közigazgatás-tudomány nézőpontjából is ezt a kérdéskört, mindenekelőtt a jogállam és a közigazgatási viszonyrendszerét illetően.

A modern demokratikus jogállam közigazgatásának egyik meghatározó jellemzője a közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése.217 Ezek a jellemzők a polgári forradalmak által intézményesített hatalommegosztáshoz, a végrehajtó hatalmi ági funkciók kialakulásához és a törvények általános népakaratot kifejező tartalmához köthetően alakultak ki. Napjainkra a közigazgatás jognak való alárendeltsége általánosan elismertté vált, de abban az angolszász és a kontinentális jogrendszerek között ma is különbség van, hogy létezik-e a jogrendszer tagozódása és ezen belül a közigazgatás cselekvésére, a mindenkire érvényes közös jogot vagy elkülönült közjogi szabályozást kell-e alkalmazni? A kontinentális rendszerekben a XX. század elejére a jogrendszer közjogi és magánjogi differenciálódása és ezen belül a közigazgatásra elkülönült jogi szabályozás vált általánossá. Ennek következményeként alakult ki és erősödött meg a közigazgatási jog mint a közjog egyik sajátos ága. Változások következtek be azonban a XX. század utolsó évtizedeiben érvényesülő neoliberális államfelfogás közigazgatási irányvonala, az „Új közmenedzsment” (NPM) és az nem csupán csak az államot gyengítette el, hanem a közigazgatási jog önálló létét, illetve érvényesülését is kétségbe vonta, ezzel együtt pedig a jogrendszer közjogra és magánjogra való osztódását, sőt magának a jogállamnak az értelmét is. Napjainkban ismét átalakulóban van az állam és a közigazgatás szerepe, felértékelődőben vannak a közhatalmi eszközök, így a közigazgatási jog is, ideértve értelemszerűen a közigazgatás által alkotott jogot is.

A közigazgatás jognak való alárendeltsége és a törvényesség elvének érvényesülése a polgári államfejlődés eredményeként alakult ki. Az azt megelőző társadalmi-gazdasági formációkban, így a polgári átalakulást megelőző abszolutizmusban is különböző szabályok alapján működött a közigazgatás, de ezek jelentős részét jogszabálynak nem minősülő belső szabályzatok alkották, de lényeges különbség volt az is, hogy a különböző elnevezésű jogszabályok (törvények, királyi rendeletek stb.) bár léteztek, de megalkotásuk mechanizmusa miatt azok nem a népakaratot, illetve a közakaratot fejezték ki, hanem az uralkodóét. A törvények tartalma a népszuverenitás gyakorlásából eredően a polgári forradalmak nyomán változott a közakarat kifejezőjévé. A törvényhozó hatalmi ág által hozott jogszabály primátusa a parlament választott jellegéből ered, mely a népszuverenitás közvetett kifejezése. A törvények hatálybalépését követően a végrehajtó hatalmi ág és a többi állami szerv fő feladata azok realizálása a valóságban. A közigazgatás meghatározóan a végrehajtó hatalmi ági funkciókat valósítja meg, mely feladata ellátásának jogalapja és egyben korlátja is a törvény. Ez azt jelenti azt, hogy a közigazgatás a törvények végrehajtása során maga is alkothat általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályokat, de csak a törvények keretein belül.

Ez az ún. eredeti jogalkotói jogkörre is vonatkozik, hiszen annak is lennie kell alkotmányos alapjainak. A közigazgatási jog forrásai így a törvény mellett minden más, jellemzően a végrehajtó hatalmi ágba tartozó közigazgatási szervek által megalkotott jogforrás, valamint a nemzetközi jog és a bíró alkotta jog is.

A közigazgatás törvényessége, illetve törvény alá rendeltsége így inkább a közigazgatás jog alá rendelését jelenti tartalmilag. Ugyanakkor a jogszerűség feltételezi a jogforrási hierarchia érvényesülését, mely megint csak törvényre, sőt általában az alaptörvényre (alkotmányra) vezethető vissza. Ezért aztán a közigazgatás jogszerűségét széles értelemben kell alkalmazni.218

A jogszabályok betartásának kötelezettségébe beletartoznak a jogszabályokon kívül a jogszerűen kiadott irányítási belső normák (Magyarországon a közjogi szervezetszabályozó eszközök) is. Ez a széles értelemben vett törvényesség, tehát jogszerűség elve, mely korlátozza a közigazgatás működését. A közigazgatás normatív és egyedi aktusai nem lehetnek jogellenesek, ami a normatív aktusoknál azzal egészül ki, hogy nem lehetnek magasabb szintű jogforrással sem ellentétesek.

A törvényesség tehát ebben az értelemben vett jogszerűség, de mindenképp a jogállami közigazgatás működésének alapja, ami azt is jelenti egyben, hogy a közigazgatás – főszabályként – csak akkor cselekedhet, ha arra jogszabály feljogosítja, azaz hatásköre van. Ennek viszont a másik oldala azt jelenti, hogy a közigazgatásnak egyben kötelessége is a törvényesség érvényre juttatása. Ehhez pedig lehetővé kell tennie a hatályos joganyag megismerését, egyedi döntéseit pedig az alkalmazott jogszabályokra való utalással indokolnia kell.

A törvényesség szélesebb körű értelmezése azt is jelenti, hogy amennyiben jogszabálysértés történt, akkor a hatáskörébe tartozó ügyekben a jogsértő állapot megszüntetése érdekében a közigazgatásnak fel kell lépnie. Ebből ered a közigazgatás azon kötelezettsége is, hogy gondoskodnia kell arról is, hogy az igazgatottak, ügyfelek ne kerüljenek jogsértő helyzetbe. Ehhez hozzájárul továbbá a közigazgatás azon feladata is, hogy a jogszabályok érvényesítéséhez szükséges feltételeket megteremtse.

Az így felfogott törvényesség érvényesülésének is vannak azonban korlátai a jogállami közigazgatásban. Ilyen mindenekelőtt a közigazgatás diszkrecionális jogkörének kérdése, melyen belül további alapesetek is lehetségesek. Az egyik ilyen, amikor egy adott tényállásra a jogszabály ugyan nem tartalmaz rendelkezést, azonban az államnak a közérdek védelmére, vagy érvényesítésére mégis cselekednie kell a közigazgatás útján. A másik pedig, amikor egy adott helyzethez rendelten maga a jogszabály ad arra lehetőséget arra, hogy a közigazgatás szabad belátása szerint döntsön. Ez utóbbi esetben – ami rendszerint katasztrófa- vagy vészhelyzetekhez kötődik – nem beszélhetünk igazán a jogszerűség sérelméről, hiszen maga a jogalkotó adja meg a választási lehetőséget a közigazgatásnak, azonban az ilyen esetekhez rendszerint többletgaranciákat is rendel.

Kifejezett jogszabályi rendelkezésben rögzített hatáskör hiányában hozott közigazgatási döntések esetében azok bírósági felülvizsgálata adhat választ arra, hogy hatáskör hiányában semmis, vagy nem, mert az az adott tényállásra jogértelmezéssel hozott olyan döntésről van szó, melynek célja nem jogellenes (nem jelenti a hatalommal való visszaélést), a döntés indokolása valós és nem ütközik jogszabályba, a közigazgatás döntésekor nem volt nyilvánvaló tévedésben.219

A közigazgatás eredeti jogalkotói jogkörében jogalkotási aktus megalkotására nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciója körében kerülhet sor. A kormányzás és a közigazgatás ugyanis nem azonos fogalmak, de a közigazgatás csúcsszerve a kormány, vagy más különböző kormányformák esetében a kormányzati hatalmat gyakorló személy. A polgári demokráciák alkotmányainak egy része a kormánynak nem csak a végrehajtó hatalmi ági funkciójához kapcsoltan ad jogalkotói jogkört, hanem saját feladatkörében eredeti jogalkotói jogkörrel is felruházza. A törvényesség elve azonban ez esetben sem sérül, mert maga az alkotmány adja ezt a lehetőséget, illetőleg korlátozza a kizárólagos törvényalkotói jogkör meghatározásával.

További lehetősége a közigazgatási jogalkotásnak az, amikor azt rendkívüli jogrendbe teszi, amire azonban külön alkotmányos szabályozás van, tehát szintén törvény határozza meg a rendkívüli jogrendet és annak feltételeit.

A jogállami közigazgatáshoz tartozó fontos kérdés maga a közigazgatási jog létjogosultsága. Másképpen fogalmazva a kérdést, a közigazgatás jognak való alárendeltsége ugyanazt a jogot jelenti-e, mint a természetes és jogi személyek esetében? Az angolszász jogrendszerekben a kérdésre a XIX. század végén adott válasz a „rule of law” jegyében igenlő volt,220 míg a kontinentális, így különösen a frankofón rendszerekben az elkülönült szabályozás mellett döntöttek, és ezt alkalmazzák.

Ez azt jelenti, hogy a közigazgatásra alkalmazott jog kettős, duális jellegű. Egyrészt a közigazgatásra is vonatkozik a mindenkire kötelező közös jog. Másrészt viszont a közigazgatásra alkalmazandó a közös jogot meghaladó (règles exorbitantes) sajátos közjogi szabályozás. Elméletileg ennek több oka is kimutatható. Ezek közül kiemelhető az, hogy a magánjogi szabályozás elve az autonóm akaratnyilvánításra épül, a jogalanyok szabadon, saját felelősségükre cselekednek a jogszabályok, a jó erkölcs és a közrend keretei között. A magánjogi jogalanyok saját érdekükben cselekednek, joggyakorlásuk alanyi jogi, szubjektív jellegű.

A közigazgatásban ez nem így van, a joggyakorlás nem épülhet csak a közrend fenntartására és a jó erkölcsre, a közigazgatás akaratnyilvánítása nem szabad belátás függvénye. A közigazgatási jogalkalmazás célja a közérdek érvényre juttatása, melynek feltételeit a törvények határozzák meg. Ha a közigazgatás rendelkezik is kivételesen szabad, diszkrecionális jogkörrel, az – mint láttuk – a valóságban szintén jogilag kötött.

A magánjogi jogalanyok alanyi joga helyett a közigazgatási szervek közigazgatási feladatainak ellátása során hatáskörrel és illetékességgel rendelkeznek. A közigazgatási jog közjogon belüli elkülönülésének fő oka az, hogy a közigazgatás működése során egyoldalú hatalmi jogviszonyokat keletkeztet mind az általa alkotott jogszabályokkal, mind pedig a jogalkalmazás során kibocsátott egyedi egyoldalú aktusaival és közigazgatási szerződéseivel. A közigazgatás e kivételes, fölérendelt szerepkörével valósítja meg az állami feladatokat.

217 Chevallier, Jacques: L’Etat de droit. R.D.P., 1988. 313. ↑

218 Auby, Jean-Marie: Generalités - Le principe de légalité. In: Droit Public. Edition Economica, sd. Jean-Marie Auby, Paris, 1985. 190-205. ↑

219 Forrás: lásd az előző jegyzetet. ↑

220 Lásd bővebben: Venn Dicey, Albert: Introduction to the Study of the Law of the Constitution. LF ed., 1915. ↑

1.2. A jogalkalmazás

A jogalkalmazás az állam egyik legfontosabb funkcióját valósítja meg: a közhatalmi funkciót. Ennek keretében a jogszabályban erre feljogosított szervek, az abban meghatározott módon mindenki számára kötelező döntéseket hozhatnak, s azok végrehajtását – szükség estén – legitim állami kényszerrel is kikényszeríthetik. Ez a funkció pedig alapvetően a jogalkotási jogban és a jogalkalmazási jogban valósul meg.

A jogszabálynak szükségképpeni velejárója a jogalkalmazás az erre feljogosított szervek részéről, mert nem csupán az önkéntes jogkövetés nem biztosítható minden esetben, hanem az hibás is lehet, így az jogsértést és ebből adódó jogvitát válthat ki, melyben dönteni kell, jogot és igazságot kell szolgáltatni. Másfelől pedig, mint láttuk, egyes jogágakra – így különösen a közigazgatási jogra – jellemző az, hogy a jog érvényesítéséhez szükség van a közigazgatás aktív fellépésére a jogi norma érvényesítése érdekében.

A jogalkalmazás tehát az állam közhatalmi jogkörén belüli fogalom, mely tartalmilag az általánosan kötelező magatartási szabályokat tartalmazó jogszabályok rendelkezéseinek konkrét egyedi esetekben való alkalmazását jelenti, mindenkire kiterjedő kötelező érvényű hatással.

A közhatalmi jogkör részét képező jogalkalmazás alapvetően az állami szervek feladata, az államhatalom része. Kivételesen azonban ez a közhatalmi jogkör nem állami szervekre is átruházható, ennek példáit láthatjuk a közigazgatási feladatot ellátó nem közigazgatási szervek esetében.

A közigazgatási szervek által végzett jogalkalmazó tevékenység igen szerteágazó és belülről sem egynemű. A közigazgatási szervek jogalkalmazásuk során igen sokfajta közigazgatási aktust bocsátanak ki. Ezek egy része a közigazgatással kapcsolatba lépő ügyfelekre közvetlenül kiterjed, míg más részük azok jogait és kötelezettségeit direkt módon nem érinti. Ezért a jogalkalmazás során kibocsátott aktusoknak több csoportját különböztethetjük meg.

Ezek közül egyesek, így a hatósági aktusok közvetlenül érintik az ügyfelek jogait és kötelezettségeit, de hasonló a helyzet a közintézeti aktusok esetében is. Ugyanakkor a közigazgatást működtető irányítási aktusok a közigazgatási szervek egymás közötti viszonyában érvényesülnek, míg a közigazgatási szerződések esetében mindkét változat lehetséges.

A közigazgatási jogalkalmazásból kiemelkedik a hatósági aktusok kibocsátása, melyek alkalmazásával a közigazgatás a legközvetlenebb módon avatkozik be az ügyfelek saját és rajtuk keresztül a társadalom életviszonyaiban. A hatósági határozattal, a szakhatósági hozzájárulással, a hatósági intézkedésekkel és az eljárást kezdeményező aktusokkal az eljáró közigazgatási szervek egyedi ügyekben alkalmazott közhatalmi aktusokkal, mint hatóságok avatkoznak be mindennapi életünkbe.

Hatósági jogalkalmazás alatt tehát olyan közigazgatási szervek, vagy közigazgatási jogkörrel felruházott nem közigazgatási szervek által végzett közigazgatási jogalkalmazást értünk, mely során az eljáró szervek hatósági aktusokat bocsátanak ki.

A közigazgatási jogalkalmazás különbözik más állami szervek, de különösen a bíróságok által végzett jogalkalmazástól, mert annak alapvető célja nem az igazságszolgáltatás, hanem a közigazgatási feladatok megvalósításával a társadalmi életviszonyok aktív alakítása.

Ez arra vezethető vissza, hogy a közigazgatás, mint az állam aktív cselekvése alapvető funkcióin keresztül alakítja a társadalmi életiszonyokat. A közigazgatás számára tehát a jog és annak alkalmazása alapvetően nem cél, hanem eszköz a közérdek megvalósítására és érvényre juttatása érdekében.

A közigazgatási jogalkalmazás meghatározott az általa alkalmazott jog tekintetében is, mert elsősorban a közigazgatási és pénzügyi anyagi és eljárási jogot alkalmazza, és csak kivételesen alkalmazza más jogágak jogát, mint amikor kvázi büntetőjogi (közigazgatási büntetőjog, vagy szabálysértési jog), vagy polgári jogi jogalkalmazást (pl. birtokvédelem) végez.

A közigazgatási jog szabályozási tárgyköre azonban anélkül is igen széles, mivel az kiterjed a társadalmi életviszonyok legszélesebb körére. Ebből adódik az is, hogy a közigazgatási jog forrásai magukba foglalják a jogszabályok összes típusát, benne a meghatározó – a közigazgatási szervek által kibocsátott – rendeleti körrel. Ez a közigazgatás végrehajtó hatalmi ági funkciójából adódik, melyen keresztül megvalósul az állam cselekvése. Az alkalmazott jog másik fontos sajátossága, hogy igen nagy mértékben vannak jelen a jogszabálynak nem minősülő közjogi szabályozó eszközök, ami elsősorban abból adódik, hogy a közigazgatás a társadalom egyik legnagyobb szervezeti rendszere, mely felépítése jellemzően hierarchikus, ami indokolja, és egyben magyarázza is az irányítási normák kiemelkedő szerepét.

A közigazgatási jogalkalmazás tartalma a bíróság által hozott döntésektől eltérően konstitutív jellegű, mellyel a közigazgatási jogalkalmazás hoz létre, keletkeztet, alakít, vagy szüntet meg közigazgatási jogviszonyt.

A közigazgatási jogalkalmazás során hozott döntések hatálya ex nunc, azaz a jelenben történik és a jövőre nézve (mostantól) hoz létre, illetve alakít jogviszonyokat.

A közigazgatás közérdeket érvényesítő szerepéből adódik az is, hogy a közigazgatási jogalkalmazás kérelemre, de hivatalból is indulhat. Ez utóbbi célja éppen az, hogy az állam aktív cselekvése a közigazgatáson keresztül a közérdeket érvényesítse akkor is, amikor az egyébként az egyéni érdekekkel esetleg ellentétes.

A közigazgatási hatósági eljárás – ellentétben az igazságszolgáltatás kontradiktórius eljárásától – alapvetően a tárgyalás helyett az iratokra támaszkodik. Minden az ügy szempontjából lényeges eljárási cselekményről, bizonyítékról, adatokról stb. okirat készül, és ezek alapján kerül sor a tényállás megállapítására, ez alapján pedig a releváns jogszabályok alkalmazásával a döntések meghozatalára.

A közigazgatási jogalkalmazásban eljáró ügyintéző nem független, mint az igazságszolgáltatást végző bírák, hanem az a felettese utasításait – szűk kivételekkel – köteles végrehajtani, a közigazgatási szerv vezetője, mint a hatáskör címzettje az ügyet bármikor magához vonhatja, illetve a döntés érdemi tartalmára is utasítást adhat. Az igazságszolgáltatás által végzett jogalkalmazás hosszadalmasságához képest a közigazgatási hatósági jogalkalmazásra viszonylag rövid határidők vonatkoznak, melyek sérelme szankciókat von maga után. A közigazgatás hatósági jogalkalmazásával kapcsolatban meg kell azonban jegyezni azt is, hogy a közigazgatási hatósági jogalkalmazásnak igen differenciált rendszerei alakultak ki a világon. Ezek között vannak olyanok, melyek a bírósági eljárásra jobban hasonlítanak, míg mások attól alapvetően teljesen eltérnek.

1.3. Közszolgáltatások szervezése

A közigazgatás azonban nem mindig az előzőekben tárgyalt közhatalom birtokában cselekszik, hanem ilyen eszközt nélkülöző közvetlen igazgatási tevékenységet is végez. Mivel a közigazgatás a társadalom legnagyobb szakigazgatási rendszere, mely tevékenysége átfogja a társadalmi életviszonyok legszélesebb körét, így ebből adódóan széleskörű társadalmi kapcsolatokkal bír. A társadalom és a közigazgatás viszonyában egyik legfontosabb kapcsolat az, amikor a közigazgatás közszolgáltatásokat szervez, illetve maga biztosít. Bár mindenki által egységesen elfogadott és alkalmazott fogalma még nem alakult ki ennek a tevékenységnek, de egy széles körben elterjedt megfogalmazás szerint „A közszolgáltatások olyan feladatok ellátásának biztosítása, amelyet adott társadalmi és műszaki technikai feltételek mellett meghatározott szintig közösségi szervezést igényelnek, és társadalmi közösségi szükségleteket kielégítését szolgálják”.221

Természetesen a közszolgáltatások igénybevevői köre jelentősen eltérő lehet. Amíg a közvilágítás, vagy a közbiztonság, a közművelődés támogatása mind olyan közszolgáltatás, amit akár állampolgárságra tekintet nélkül is bárki igénybe vehet, addig a lakásgazdálkodás, avagy a szociális ellátások már jellemzően lokálisak, alapvetően a települések lakossága számára nyitva álló szolgáltatások. E tevékenységben élen jár a helyi önkormányzati alrendszer, így Magyarországon is a helyi önkormányzatairól szóló hatályos törvény 222 a helyi közügy kapcsán, első helyen a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátását emeli ki, amiket a kötelező feladatok között részletesen ki is fejt.223

A közszolgáltatásokhoz való közel azonos hozzáférési lehetőség némely esetben azonban a közszolgáltatást kötelezően igénybe vevő kötelezettséggé fordul át, amihez szükség esetén közhatalmi eszközök is járulnak. Ilyen többek között a tankötelezettség keretében az alapfokú oktatásban, nevelésben való kötelező részvétel, amit az iskolaköteles korhatár jelöl ki, vagy a szűrővizsgálatokon való kötelező részvétel.

Annak ellenére, hogy a közszolgáltatások ellátásáról főszabályként a közigazgatás gondoskodik, azok sajátosságai miatt e szolgáltatásokat nem a hagyományos közigazgatási formában (hivatali) működő szervek valósítják meg, hanem az más szervek, vagy személyek közreműködésével történik. Bár a megoldások palettája igen széles, szóba jöhet önálló intézmény alapítása, vállalat létrehozása, de előfordul olyan is, hogy helyi önkormányzatok egymással megállapodást kötnek a közszolgáltatás közös ellátására. Ez történhet közigazgatási szerződéssel, de akár magánjogival is. A közigazgatási jog szabályozza azonban azokat az eseteket, amikor ún. közintézeteket (humán közszolgáltatásokat nyújtó költségvetési szervek pl. iskolák, kórházak), illetve közvállalatokat (lényegében gazdasági társaság formájában működő, de közösségi érdekeket szolgáló vállalatok, pl. tömegközlekedési vállalat) hoznak létre a közszolgáltatás nyújtására.

A közszolgáltatásokkal kapcsolatban meg kell jegyezni azt, hogy a „service public”-nek a XX. század elejére külön dogmatikája alakult ki és erre egy iskola jött létre224 elsősorban a francia közjogban, azonban ennek hatása valamilyen formában minden nagy közigazgatási rendszerben és hazánkban225 is megjelent, illetve az Európai Unióban és a tagországaiban, napjainkban is érvényesül.226

Eszerint a közszolgáltatás olyan közérdekű cselekvés, melyet közjogi jogi személy végez, vagy ellenőrzése alatt áll és melyre legalább részben a közigazgatási jogot kell alkalmazni.

A Léon Duguit által kidolgozott elmélet lényegében egy államelmélet az állam szerepéről és a közhatalom mibenlétéről, melyben egy közszolgáltatást a kormányzást végzők kötelessége megszervezni, ellátni, szabályozni és ellenőrizni, mert az elengedhetetlenül szükséges a társadalmat alkotó egyének és közösségeik egymásrautaltságának a realizálása, továbbá az összetartozás érzésének fejlesztése érdekében, azonban ez természeténél fogva olyan, hogy másképp nem kezelhető, csak a kormányzást végzők beavatkozásával. A „service public” esetében tehát „a társadalmi szerződéssel és a liberalizmussal összhangba hozott”227 elméletről van szó, amin belül az a társadalmi szolidaritás egy olyan megjelenési formája, melyet az államnak kötelessége intézményesíteni a közigazgatáson keresztül.

A Durkheim228 által inspirált szociális jogállam közigazgatásának lényegében minden tevékenysége – így a közhatalmi is – a széles értelemben vett közszolgáltatások körébe tartozik, melyek teljesítését az államtól a közigazgatási bíróság (Conseil d’État) útján ki is lehet kényszeríteni, sőt éppen annak döntései bővítik a tartalmi körét. Ebben a felfogásban pedig a közigazgatással kapcsolatba kerülők nem ügyfelek, hanem szolgáltatást igénybe vevők (usagers). A közszolgáltatás (service public) ebben a felfogásban az állam alapvető funkciója, de egyben annak korlátja is.

Ezzel a közigazgatást széles értelemben vett közszolgáltatásnak tételező felfogással ellentétes koncepciók229 is megjelentek már a „service public” eszméjének virágkorában.

Maurice Hauriou szerint az államhatalmat és az állam szuverenitását egyaránt csak a népszuverenitásból lehet levezetni, azonban az így létrejövő államhatalmat intézményesíteni kell, mint egyfajta önkorlátozás. Az alkotmánybíráskodás és az állam cselekvését megvalósító közigazgatás döntéseinek bírósági felülvizsgálata ennek keretében értelmezhető és az nem vezethet a közhatalom közszolgáltatásként történő kezeléséhez. A társadalmi szolidaritás nem helyettesítheti az állam közhatalmi eszközeit, hanem csak kiegészítheti azokat.

E két felfogás valamilyen módon megtalálható a XX. század kontinentális Európájának állam – és közigazgatás-tudományában,230 azonban nem nehéz párhuzamosságokat találni a XX. század utolsó harmadában érvényesülő liberális államfelfogást képviselő „Új közmenedzsment” irányvonalával, illetve az azt napjainkra felváltó neoweberiánus, vagy poszt-NPM ideológiákkal.231

Álláspontunk szerint nem véletlen összefüggésekről van szó, hanem arról, hogy történelmi korszakonként – a változó társadalmi, gazdasági, geopolitikai stb. viszonyoknak megfelelően – eltérő nézetek alakulnak ki az állam szerepéről és így különösen az annak cselekvését ellátó közigazgatáséról is, mely kihat ez utóbbi tevékenységének tartalmára, eszközeire és intézményrendszerére is. A liberális államfelfogás ciklikusan ismétlődő megjelenése mindig a közigazgatás és főként az általa alkalmazott közhatalmi eszközök háttérbeszorítását eredményezi, míg az ezzel ellentétesek ismét felértékelik azokat.

A jogi eszközök felértékelődése egyben a jogtudomány fejlődését is eredményezi, míg azok háttérbeszorulása más irányzatokat preferál a közigazgatás-tudományban is.232

221 Lásd erre bővebben; Horváth M. Tamás - Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2016. 910. ↑

222 2011. évi CLXXXIX. törvény 4. §. ↑

223 Mötv. 13. §. ↑

224 Lásd; Duguit, Léon: Traité de droit constitutionnel. 5 volumes, Paris, Fontemoing, 1921-1925 [2 eéd.], valamint az ezzel ellentétes nézetekre jutó Hauriou, Maurice: Précis de droit constitutionnel. Paris, Sirey, 1929 [2 eéd.], 759. p. ↑

225 Lásd, Valló József: A service public eszméje a mai francia jogban. 1940. Magyar Közigazgatástudományi Intézet kiadmányai. ↑

226 Lásd, Lombard, Martin: L’impact du droit de l’Union européenne sur le service public, In: Auby, Jean- Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline – Chevallier, Emilie (szerk.): Traité de droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2014. 1179-1187. ↑

227 Magyary: i.m. 88-89. ↑

228 Durkheim Émile: De la division du travail social [Paris, Alcan, 1893], Paris, PUF, 1930. ↑

229 Hauriou: i.m. ↑

230 Lásd; Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014. ↑

231 Lásd; Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula (szerk.): Közigazgatás az Európai Unió országaiban. Complex Kiadó, Budapest, 2011. 37-58. ↑

232 Lásd; Balázs István: A jogtudomány helye, szerepe, haszna a közigazgatási jogtudomány szempontjából. In: Bódig Mátyás - Ződi Zsolt (szerk.): A jogtudomány helye, szerepe, haszna. Tudomány módszertani és tudományelméleti írások. Budapest, MTA TK Jogtudományi Intézete- Opten Informatikai Kft. ↑

1.4. A közigazgatás belső igazgatása, működtetése és azok eszközei

Ahhoz, hogy a közigazgatás meg tudja valósítani társadalmi rendeltetését, gyakorolni tudja feladat- és hatásköreit, magát a közigazgatást is működtetni kell, azaz létre kell hozni a közigazgatási szerveket, vezetni kell az egyes szerveket, illetve irányítani és felügyelni, de legkevesebb ellenőrizni kell az egymással többnyire hierarchikus kapcsolatban lévő közigazgatási szerveket. Mindez nagyon fontos humán és pénzügyi erőforrásokat is igényel, illetve komoly infrastruktúrára támaszkodik.

Ehhez a belső igazgatásnak nevezett tevékenységhez közhatalmi eszközökre éppen úgy szükség van, mint szervezésiekre. Ezért különböztetünk meg az irányítási és vezetési tevékenységben is jogi és nem jogi eszközöket, a jogi eszközök közt pedig normatívakat és egyedieket.

Az irányítás, felügyelet, ellenőrzés és vezetés fogalmai azért fontosak, mert a közigazgatás egyes alrendszerei közti viszony és az alrendszereken belüli kapcsolatrendszer, működés lényegi eleme. Ezek a fogalmak és az általuk kifejezett tartalom minden szervezeti rendszeren belül megtalálhatók, a közigazgatáson belüli sajátosságait maguk a közigazgatás sajátosságai adják, ide értve a közhatalmi tartalmukat is.

A közigazgatás felépítésére és működésére – alrendszerektől függetlenül – a hierarchia a jellemző, azaz az egyes ágazati, vagy funkcionális alapon szervezett és különböző területi szinteken működő szervek egymással – különböző erősségű – alá-fölérendeltségben működnek.

Az irányítás szociológiai értelemben azt jelenti, hogy a hierarchiában magasabban lévő irányító szerv meghatározó befolyást gyakorol az irányított szerv működési viszonyai felett. Jogi értelemben az irányítás azokat a jogi eszközöket foglalja magába, melyeken keresztül ez a meghatározó befolyás legális módon megvalósulhat.

Mindez nem azt jelenti, hogy az irányításnak csak jogi eszközei lehetnek, hiszen a befolyás gyakorolható pl. a működés során folyamatosan előforduló instruálással, akár pozitív, akár negatív tartalommal, sőt a szervezeti és egyéni teljesítmény folyamatos megítélése is ide sorolható. Látni kell azonban ugyanakkor azt is, hogy a nem jogi eszközök csak akkor tudnak érvényesülni, ha azok mellett, illetve mögött stabil és kiszámítható jogi eszközök állnak.

A nem jogi eszközök alkalmazásának előbb, vagy utóbb jogi kimenetele is lesz, mert pl. a folyamatosan rosszul dolgozó, a felettes szerv instrukcióit figyelmen kívül hagyó szerv vezetőjét előbb-utóbb leváltják, a jól dolgozóét pedig megjutalmazzák, vagy előléptetik. Ezekhez azonban már jogi eszközök kellenek.

Az irányítás jogi eszközei közül különbséget kell tenni a normatív tartalmú és az egyediek közt. A normatív jogi eszközök a jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök (korábbi elnevezéssel az állami irányítás egyéb jogi eszközei). Ez utóbbiak a tulajdonképpeni irányítási normák, mert csak az irányított szervekre tartalmazhat kötelező magatartási szabályokat, és ezeken keresztül valósul meg a közigazgatás operatív működtetése.

Az irányítás egyedi jogi eszközei az utasítási jog, az alárendelt szervre vonatkozó különböző döntési jogkörök,(pl. vezető kinevezése, felmentése, a költségvetés meghatározása stb.), az irányított szerv által hozott döntések felülvizsgálatának a joga (aktus-felülvizsgálati jog), az irányított szerv működésének ellenőrzése.

A felügyelet fogalmát egyes nézetek233 azonosítják az irányítással, míg mások az irányítás részének tekintik az irányítás jogi eszközei szűkebb vagy tágabb tartalmával.

Bár az irányítás és felügyelet fogalma a hierarchia fogalmához kötődik, de elméletileg és a konkrét jogi szabályozás szintjén is létezik szervezeti alárendeltségen (hierarchián) kívüli ún. tevékenységi, vagy szakmai irányítás. Ezekben az esetekben különböző felettes szervek látják el az alárendelt szervek általános szervezeti irányítását és az alárendelt szerv által végzett tevékenység szakmai irányítását (pl. hazánkban a fővárosi és megyei kormányhivatalok irányítási rendszere, vagy a jegyzők által ellátott államigazgatási feladatok irányítási rendszere).

Az ellenőrzés az irányítás fontos és alapvető eszköze, mely nélkül az nem tud érvényesülni. Ugyanakkor létezik kivételesen olyan megoldás, amikor a különböző közigazgatási szervek közti jogi kapcsolat csupán az ellenőrzésre korlátozódik, de az ellenőrzés eredményéhez más intézkedési eszköz nem áll rendelkezésre, hanem a más állami szervhez tartozik.

Ilyen volt pl. a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzési rendszere Magyarországon, ahol a Kormány területi szerve csak ellenőrizhette a helyi önkormányzatok által meghozott döntések jogszerűségét, törvényességi felhívást tehetett a törvénysértő döntések orvoslására, de maga nem semmisíthette, vagy változtathatta meg. Ezek az intézkedési jogkörök más államhatalmi ágba tartozó állami szervekhez, így az Alkotmánybírósághoz, illetve a bíróságokhoz tartoztak.

Amennyiben azonban az ellenőrzési joghoz más jogi eszköz is kapcsolódik (tipikusan legalább az ellenőrzött döntés végrehajtásának felfüggesztése), akkor már felügyeletről beszélhetünk.

A közigazgatás ellenőrzési rendszere jogállamban igen differenciált, melynek célja a jogszerűség, hatékonyság és szakszerűség folyamatos érvényesítése. Különbséget kell tenni, azonban a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli és – a helyi önkormányzatok felett a Kormányt illető törvényességi ellenőrzési jog kivételével – rendszerint az irányításhoz kapcsolódó ún. felügyeleti ellenőrzések közt és a közigazgatáson kívüli más állami szervek (Alkotmánybíróság, Bíróságok, Országgyűlés, Állami Számvevőszék, Országgyűlési Biztos, Ügyészség) által végzett ellenőrzések közt.

A közigazgatás más államhatalmi ághoz tartozó ellenőrzése a jogállami közigazgatás fontos garanciális eleme, de az nem a belső igazgatás része. A közigazgatás belső igazgatása keretébe tartoznak a közigazgatás belső ellenőrzési rendszerének eszközei, amikor is a közigazgatási szervezeti rendszeren belüli ellenőrzés valósul meg.

Ilyenek a helyi önkormányzatok kormány által ellátott törvényességi felügyelete keretében megvalósuló ellenőrzések, továbbá a felügyeleti ellenőrzések rendszere, amikor a felettes szervek látnak el általános, szakmai, pénzügyi stb. felügyeleti tevékenységet irányító munkájuk keretében.

Az irányítással ellentétben a vezetés nem szervezetek közötti, hanem a szervezeten belüli viszonyt jelent. A szervezet, mint a tudatos munkamegosztáson alapuló emberi együttműködés elemi egysége, feltételezi e tevékenység irányítását. Ezt a tevékenységet nevezzük vezetésnek, melynek alapvetően két formája alakult ki, az egyszemélyi vezetés alatt álló hivatali típusú szervezet és a kollektív vezetés alatt működő testület.

A közigazgatásra, mint szakigazgatást megvalósító szervezeti rendszerre a Max Weberi bürokratikus hivatali szervezeti forma234 alkalmazása a jellemző, melyen belül több vezetési struktúra lehetséges anélkül, hogy az egyszemélyi vezetés elve sérülne. Ugyanakkor a közigazgatás irányító szerveire, melyek rendszerint politikai kritériumok alapján választással jönnek létre, a testületi forma a jellemző.

A testületi típusú szervek működéséhez  mivel tagjaik általában nem szakmai kritériumok által kiválasztottak  mindig szükséges valamely hivatali típusú szerv közreműködése, mely gondoskodik a testületi döntések és működés szakszerűségéről és jogszerűségéről.

A szervezeten belüli irányítási viszonyokat tehát vezetésnek hívjuk, de szintén nagyon fontos ezek magas szintű jogi szabályozása. Ezek lebontása történik, az ún. szervezeti és működési szabályzatokban (SZMSZ), melyeket általában az irányítás keretében a felettes szerv hagyja jóvá vagy adja ki.

A közigazgatás működtetésének fontos részét képezi azok pénzügyi és humánerőforrás-gazdálkodása. A pénzügyi gazdálkodási feladatok lényegében a költségvetési gazdálkodást foglalják magukba, amit azonban a pénzügyi jog szabályoz.

A humánerőforrás gazdálkodásra több rendszer is kialakult, így az lehet a vezetés része, de a zárt karrierrendszerű közszolgálatokban ismert a központosított megoldás is, mely részleteiről a későbbiekben lesz szó.

233 Lásd: Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, 1963. Valamint Ivancsics Imre: Az irányítás és felügyelet jogtudományi problémái. In: A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati problémái. Budapest, 1996. ↑

234 Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987. ↑

2. A közigazgatási aktusok

A közigazgatás cselekvésének eddig vizsgált eszközei közül jogállamban meghatározók a jogi, vagy közhatalmi eszközök. Az ezek dogmatikájára kialakult közigazgatási aktustan a közigazgatás jogilag releváns cselekvési lehetőségeit tárgyalja elméleti megközelítésben. Ezen belül főként azt vizsgálja, hogy egy közigazgatási szerv jogszerűen mit és hogyan tehet, milyen intézkedésekre, döntésekre jogosult, azokat önállóan vagy valamilyen jóváhagyással kell-e, lehet-e végrehajtania? A közigazgatási aktusok a közigazgatás rendszerében a korábban tárgyalt belső igazgatás keretein belül, de az ügyfelek vonatkozásában azon kívül is értelmezendők.

A jogviszonyokat keletkeztető, alakító és megszüntető jogi aktusok minden jogágban jelen vannak, így a közvetlen joghatást kiváltó intézkedés lehetősége, valamilyen jog vagy kötelezettség megállapítása nemcsak a közigazgatási jogot jellemzi, hanem valamennyi jogágban kiemelkedően fontos, de még sem alakult máshol ki ilyen dogmatika.

A kérdés az, hogy mi indokolta a közigazgatási jogtudományon belül ennek létrejöttét és napjainkban is fennállnak-e ezek?

A közigazgatási aktustanról a hazai közigazgatási jogtudományban elterjedt fogalom szerint „az aktusok jogilag jelentős cselekvések, a jogalanyok nyilatkozatai, amelyeknek a célja jogi következmények kiváltása.”235 A közigazgatási aktusok által közigazgatási jogviszonyok jönnek létre, módosulnak, vagy szűnnek meg, vagy valamilyen jogot, kötelezettséget állapítanak meg, igazolnak. Az aktusok a jogszabályok realizálását szolgálják a közigazgatásban is. Az aktus egyrészt maga a cselekvés, művelet, amely joghatással bír, másrészt maga az eredmény, a döntés. Tehát két mozzanatra osztható: anyagi jogi részből (döntés) és eljárásjogi részből (a döntés meghozatala).

A jogi aktus bár minden jogágban jelen van, azonban a közigazgatási jogi aktus fogalma a közigazgatás sajátosságai szerint létrejövő jogi aktusokat foglalja magában, melyre tudományos igényességgel kidolgozott közigazgatási dogmatika az aktustan.

Az aktustan jelentőségét a közigazgatásban az adja, hogy elsősorban az ügyfelek számára garanciális okokból kiemelkedő fontosságú hatósági jogalkalmazásnak olyan elméleti keretét adja, melyre építeni lehet az aktusok kibocsátását tartalmazó konkrét jogi szabályozást és magát a jogalkalmazást is. Vannak ezzel ellentétes nézetek is, melyek szerint nem igazán a közigazgatási aktusoknak, hanem az általuk létrehozott közigazgatási jogviszonyoknak van jelentősége és más jogviszonyoktól eltérő olyan sajátossága, melyek alapján annak önálló dogmatikája lehet.236

Tény ugyanakkor az, hogy a közjog és a közigazgatási jog önálló jogági létét elismerő nagy jogrendszerekben a közigazgatási aktustan valamilyen formában a XX. század elejétől mindenütt jelen van,237de egymástól kétség kívül igencsak különböző tartalommal.

Ez jellemző a hazai közigazgatási jogtudományra is, melyben a klasszikus közigazgatási aktustani nézeteket szintetizáló meghatározás szerint; „A közigazgatási aktus tehát nem egyéb, mint a közigazgatási hatóságok különös közreműködése, valamely közigazgatási jogviszony létrehozása céljából, illetőleg annak közhatósági megállapítása, hogy az adott konkrét esetben valamely közigazgatási jogszabály rendelkezései alapján az egyes állampolgár és az állam között jogviszony jött létre, valamint e jogviszonyból eredő jogok és kötelezettségek közelebbi meghatározása. A közigazgatási aktus tehát általánosságban ugyan az a közigazgatásban, mint a bírói ítélet az igazságszolgáltatásban. Tekintettel azonban a bíráskodás és a közigazgatási funkciók közötti lényeges elvi eltérésekre, a bírói ítélet és a közigazgatási aktus közt jelentős különbségek vannak. A jogállamban ugyanis nem lehet a közigazgatás törvényességéről igazán szó akkor, ha a közigazgatási törvények rendelkezései alapján az állam és az egyes állampolgárok közt keletkező jogviszonyok megállapítása,illetőleg az azokból eredő jogosítványok és kötelességek meghatározása nem történik szabályszerű közhatósági közbenjárással,hanem a közigazgatási hatóságok tetszésére van bízva. A közigazgatás törvényszerűsége csak olyan államban tekinthető tehát biztosítottnak, melyben a törvényhozás a közigazgatási aktusnak, mint külön jogintézménynek a fontosságát felismerte.”238

Ebből is látszik, hogy a korabeli aktustant a jogállami közigazgatás kialakításának egy igen fontos eszközeként fogták fel. Tartalmilag azonban igen lényeges különbségek adódtak abban, hogy mit sorolnak ide. Ebből a szempontból az egyik legfontosabb eltérés a különböző felfogások közül máig abban van, hogy idesorolhatók-e a közigazgatás normatív aktusai is, vagy csak az egyediek? A német-osztrák irányvonalat követő hazai közigazgatási jogtudományunk csak az egyedi aktusokat sorolja ide, míg a francia közigazgatási jogi dogmatika239 az aktus tárgya szerinti megkülönböztetést alkalmazva (szabályozó és szubjektív aktusok) eredetileg a normatív aktusok egy részét (kondicionáló aktusokként) is ide sorolta.

A mára uralkodó felfogás szerint azonban az osztályozásnál már nem az aktus tárgyát, hanem formáját veszi alapul megkülönböztetve egyoldalú és két, vagy többoldalú aktusokat, ez utóbbiak körébe sorolva a közigazgatási szerződéseket.

Abban némileg nagyobb az egyetértés, hogy az egyedi aktusok közül mi nem tartozik a közigazgatási aktusok körébe, így a közigazgatás nem jogi cselekményei, a jogi cselekmények közül a „jure gestionis” cselekmények, mint közhatalmat nélkülöző nem „jure imperii” cselekmények, továbbá azok az aktusok, melyek nem közigazgatási, hanem más (polgári, büntető stb.) jogviszonyokat keletkeztetnek.

A továbbiakban a teljesség igénye nélkül olyan szempontok felvázolására kerül sor, melyek alapján a különböző közigazgatási rendszerekben be lehet azonosítani a közigazgatási aktusokat.

Egy közigazgatási aktus lehet egyedi és szabályozó jellegű. A közigazgatási aktusok közt vannak egyoldalúak és többoldalú közigazgatási szerződések. Az egyoldalú aktusok a nélkül változtatnak a címzettek jogi helyzetén, hogy azok egyetértése ehhez szükséges lenne, míg a közigazgatási szerződéseknél az egyetértésre legalább a szerződés létrejötténél szükség van.

Az aktusokat közigazgatási hatóságok bocsáthatják ki hatáskörükbe tartozó ügyekben, azonban egyes, főként közszolgáltatási tevékenységek esetében ilyen jogkörrel magánszervezetek is felruházhatók.

Az egyoldalú aktusok esetében abból a törvényi vélelemből kell kiindulni, hogy azok jogszerűek, így végrehajthatóságukat a bíróságnak, vagy más állami szervnek nem kell kimondani, azaz esetleges bíróság előtti megtámadásuk esetében is végrehajtandók mindaddig, amíg a bíróság másképp nem dönt.

A közigazgatási aktustannak a tételes közigazgatási jogi szabályozás megalapozásában van kiemelkedő szerepe, ezen belül a közigazgatási eljárásjogi szabályozásban, melynek különböző rendszerei alakultak ki.

Ezek közös vonása az, hogy magukba foglalják a közigazgatási aktusok kibocsátásának rendjét, mely aktusok az egyes rendszerekben nem merülnek ki a hatósági aktusokban, hanem kiterjednek a közigazgatási szerződésekre és a közigazgatás normatív aktusaira is.

Napjainkban a közigazgatási aktustannak, mint dogmatikának nagy szerepe van az Európai Unió igazgatási eljárási modell szabályozásának kialakításában. Ez a modellszabályozás az aktustan frankofón iskoláját követve240 kiterjedne a normatív aktusokra és a közigazgatási szerződésekre egyaránt. A tervezet azonban komoly szakmai vitákat generált, melyek az aktustanban kialakult eddigi dogmatikai alapokat is érintik, ezért a közigazgatás-elmélet tárgyát kell, hogy képezzék.

235 Berényi Sándor: A közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási aktus. Rejtjel, Budapest. 1997. 45. ↑

236 Így pl. lásd; Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 1997. 343. ↑

237 Lásd; Márffy Ede: Magyar Közigazgatási és Pénzügyi Jog. Budapest, 1926. Atheneum Irodalmi és Nyomdai RT. 33. o. 3. sz. jegyzet. ↑

238 Márffy: i.m. 34. ↑

239 Rivero, Jean: Droit Administratif. Paris, Precis Dalloz, 1990. 113-123. ↑

240 Lásd Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog 2014/10. ↑

Irodalom

1. Auby, Jean-Marie: Generalités – Le principe de légalité. In: Droit Public. Edition Economica, sd. Jean-Marie Auby, Paris, 1985.

2. Auby, Jean-Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline – Chevallier, Emilie (szerk.): Traité de droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2014.

3. Balázs István, (szerk.): Magyar közigazgatási jog. Általános rész 1. Debrecen, Debreceni Egyetemi Kiadó, 2015. 30-35.

4. Balázs István: A jogtudomány helye, szerepe, haszna a közigazgatási jogtudomány szempontjából. In: Bódig Mátyás – Ződi Zsolt (szerk.): A jogtudomány helye, szerepe, haszna. Tudomány módszertani és tudományelméleti írások. Budapest, MTA TK Jogtudományi Intézete – Opten Informatikai Kft.

5. Berényi Sándor: A közigazgatás hatósági jogalkalmazó tevékenysége, a közigazgatási aktus. Rejtjel, Budapest. 1997.

6. Chevallier, Jacques: L’Etat de droit. R.D.P., 1988, 313.

7. Duguit, Léon: Traité de droit constitutionnel. 5 volumes, Paris, Fontemoing, 1921-1925 [2 eéd.].

8. Dicey, Venn Albert: Introduction to the Study of the Law of theConstitution. LF ed., 1915.

9. Hauriou, Maurice: Précis de droit constitutionnel. Paris, Sirey, 1929 [2 eéd.]

10. Horváth M. Tamás – Bartha Ildikó (szerk.): Közszolgáltatások megszervezése és politikái. Merre tartanak? Budapest-Pécs, Dialóg Campus, 2016.

11. Ivancsics Imre: Az irányítás és felügyelet jogtudományi problémái. In: A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati problémái. Budapest, 1996.

12. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014.

13. Márffy Ede: Magyar Közigazgatási és Pénzügyi Jog. Budapest, 1926. Atheneum Irodalmi és Nyomdai RT.

14. Rivero, Jean: Droit Administratif. Paris, Precis Dalloz, 1990.

15. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, 1963.

16. Szamel Katalin – Balázs István – Gajduschek György – Koi Gyula (szerk.): Közigazgatás az Európai Unió országaiban.Complex Kiadó, Budapest, 2011.

17. Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 1997.

18. Valló József: A service public eszméja a mai francia jogban. 1940. Magyar Közigazgatástudományi Intézet kiadmányai.

19. Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1987.

20. Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog, 2014/10.

VI. fejezet
A közigazgatási jog fejlődésének sajátosságai, az európai közigazgatási jog problematikája

1. A közigazgatási jog fogalma és jellemzői

A közigazgatási jog fejlődésének sajátosságai közé tartozik az a jellemzője is, hogy maga a fogalma és önálló jogági jellege a különböző jogrendszereken belül egyaránt vitatott. Ebből adódóan a közigazgatási jog nem mindenütt azonos módon értelmezett és elfogadott, ráadásul korszakonként dinamikusan változó tartalommal bír.

Mindezek folyamatosan tükröződnek hazai szakirodalmunkban is, így pl. klasszikusaink közül Márffy Ede megfogalmazása szerint;”A közigazgatási jog azoknak a sajátos jogszabályoknak az összessége, amelyek a közigazgatás szervezetét, feladatait, valamint a közigazgatást végző állam (általa delegált önkormányzati szervek) és az állampolgárok közötti jogviszonyokat szabályozzák. Tételesjogi értelemben a közigazgatási jog fogalma némileg eltér a közigazgatási jogi elméleti értelemben vett meghatározástól. Tételesjogi értelemben ugyanis a közigazgatási joghoz számítjuk azokat a jogszabályokat is, amelyek megvalósítását a tételesjog szintén a közigazgatás szerveire bízza ugyan, de amelyek az államhatalmak elválasztásának elmélete értelmében vagy a törvényhozó, vagy pedig bírói államhatalmak szervei által volnának intézendők. Viszont tételesjogi értelemben nem számítjuk a közigazgatási joghoz azokat a jogszabályokat, amelyek elvi természetük miatt feltétlen oda tartoznának ugyan, melyek megvalósítását azonban a tételesjog célszerűségi okokból a törvényhozói, vagy pedig a bírói hatalmi ágak szerveire bízza.”241

Hozzáteszi mindjárt lábjegyzetben azt is, hogy ”Amint a közigazgatásnak, úgy a közigazgatási jognak is igen sok féle definíciójával találkozhatunk a jogtudományos irodalmában” és utal a német és francia közigazgatási jogi dogmatikai munkák lényegére.242

Ehhez a nem éppen világos fogalmi meghatározáshoz képest Magyary Zoltán már úgy fogalmaz, hogy; ”A közigazgatási jog a jognak az az ága, amely szabályozza;

- a közigazgatási jog szervezetét és azoknak az egyéneknek a kijelölését, akikben a közigazgatás meg van személyesítve;

- ezeknek a szerveknek a hatáskörét és jogait, amelyekkel a közszolgálatot elláthatják, valamint az emberek viszonyát a közhatalomhoz;

- az eljárást, amellyel a szervek hatáskörüket kifejthetik, határozataikat maguk végrehajtják és az abból származó jogviták elintézést nyernek.”243

Amennyiben a napjainkban használatos fogalmakat vizsgáljuk, úgy a hazai felsőoktatásban alkalmazott definíciók közül idézve találhatjuk azt a fogalmat, miszerint; „A közigazgatási jog a jogrendszer egyik ága, a közjog része, azoknak a normáknak az összessége, amelyek a közigazgatás tevékenységével összefüggő társadalmi viszonyokat rendezik”244

A közigazgatási jog elméletét feldolgozó, többször is kiadásra került monográfia is óvatosan bánik a közigazgatási jog fogalmával, amikor rögzíti, hogy ”A közigazgatási jog lényege;

- a közigazgatási szervezeti struktúra szabályozottsága,

- a közigazgatás működésének tartalmi szabályozottsága,

- a közigazgatás működésének formai (eljárási) szabályozottsága.”245

Amint látható, a hazai szakirodalom a közigazgatási jog fogalmát elég széles skálán próbálta meghatározni, ám az a külföldi szakirodalomban is legalább ennyire differenciáltan jelenik meg.

Ahogy pedig az már szintén említésre került, e fogalom jogrendszerenként is eltér, így a témakör tisztázása érdekében célszerű a különböző jogrendszerekben alkalmazott fogalmakat szintetizáló publikációt idézni. Egy ilyen szerint246„a közigazgatási jog tartalmilag a közjogon belüli speciális szabályozási tartalom, szociológiailag a jogfejlődés speciális területe, melyet a közigazgatási bíráskodás és joggyakorlat fejleszt. Mindebből következően a közigazgatási jog fogalma kettős; egyrészt az a közigazgatásra vonatkozó jogszabályok összessége, másrészt a közigazgatási jog ismerete, tudása. A közigazgatási jog és tudománya fontossága, helye és szerepe történetileg változik, így az időben előbb központi szerepet tölt be a közjogon belül, később – főként a XX. század közepétől – azonban az alkotmányjog primátusa kezd fokozatosan érvényesülni, minek következtében többen meg is kérdőjelezik a közigazgatási jog és tudomány önállóságát”.

A közigazgatási jog fogalmának és jelentőségének változása főként a jogállam fejlődésének azon sajátosságából adódik, hogy az a korábban érvényesülő rendőrállammal szemben alkotmányos keretek közé szorította a közigazgatást. Ez viszont egyben azt is jelentette, hogy felértékelődött a közigazgatás intézményrendszerére vonatkozó jogi szabályozás, amit tovább erősített a végrehajtó hatalom szerepének napjainkban is tartó folyamatos növekedése. Így alakult ki közigazgatási jog dominanciája a közjogon belül.

Ez az egyre bővülő joganyag azonban a jogállami garanciák szempontjából bár biztosan előrelépés volt, de egyben korlátozta is a közigazgatás racionalitását, főleg hatékonyságát.

A neoliberális államfelfogást érvényesítő „Új közmenedzsment” (NPM) irányvonal ennek az ellentmondásnak is köszönhette kialakulását. Az ennek keretében érvényesülő deregulációval ugyanis éppen a közigazgatás jogi eszközei kerültek leépítésre, amivel pedig csökkenni kezdett a közigazgatási jog korábban kivívott szerepe, helyét pedig fokozatosan az alkotmányjog töltötte be az alkotmánybíráskodásnak is köszönhetően az alapjogi elvek folyamatos bővítésével és finomításával, melyek egy része a közigazgatás jogszerűségére is kihat.247 A versenyszféra igazgatási és vezetési módszereinek közigazgatási alkalmazása azonban nem csak a közigazgatási jog visszaszorulását eredményezte, hanem a versenyszférában meghatározó magánjogi eszközök közigazgatási térnyerésével is járt. Az NPM érvényesülésének következtében kevesebb államot és annak cselekvését megvalósító kisebb közigazgatást szándékoltak volna megvalósítani, ami egyben a dereguláció eredményeként kevesebb közigazgatási jogot is jelentett. A jelentőségében visszaszoruló közigazgatási jog a közigazgatási jogtudomány érvényesülésének is gátat szabott, ami a XX. század közepétől modern közigazgatási-tani irányzat mellett egyébként is csak egyik, folyamatosan visszaszoruló ága lett a közigazgatás-tudománynak, mivel az azóta is érvényes, uralkodó álláspont szerint sem a közigazgatást, sem annak társadalmi hatását nem lehet pusztán a jogból, így annak tudományából sem megmagyarázni és értelmezni.

A problematikát csak bonyolítja a jogrendszer tagozódásán belül a közjogi alrendszer és az abba sorolt közigazgatási jog viszonya főként az egymástól történő elhatárolás szempontjából. A közigazgatási jog önállóságát valló klasszikus francia jogfelfogás szerint a közjog az egyén és a társadalom kapcsolatát szabályozza, míg a közigazgatási jog az állam és polgárainak viszonyát.

Ebben a viszonyban eredetileg a közigazgatási jog, mint az állam cselekvését szabályozó egyedül hasznos tudás. A jogállam eszméjének térhódítása ezt a kiinduló felfogást előbb csak árnyalja, míg később az alkotmányos kereteket meghatározó alkotmányjog egészében kérdőjelezi meg.

A jogállam eredeti francia felfogásának érvényesülése eredetileg erősítette a közigazgatási jogot azért, mert az nem csak azt jelentette, hogy a közigazgatás jogállamban nem cselekedhet jogellenesen, hanem azt is, hogy főszabályként csak jogszabályi felhatalmazásra járhat el az abban meghatározott hatáskörében. Ennek értelmében tehát a közigazgatási jog határozza meg a közigazgatás által elérendő célokat és az ehhez szükséges eszközöket, a közigazgatás jogilag releváns cselekményei a közigazgatási aktusok csak akkor lesznek érvényesek, ha megfelelnek a jogszabályi előírásoknak, ennek hiányában a bíróság megsemmisíti azokat. Amíg a rendőrállam közigazgatása a diszkrecionális jogkörrel a közigazgatás hatékonyságát helyezte előtérbe és a közigazgatás- tudomány közigazgatás tani irányzatát preferálta, addig a jogállam a közigazgatás működésének jogszerűségét abszolutizálta, mely felfogás értelemszerűen a közigazgatási jogtudományt helyezte az előtérbe.248

A közigazgatási bíráskodás kialakulásával pedig a közigazgatási jog igazságszolgáltatás általi érvényesíthetősége realizálódott, ami sajátos súlyt adott számára az addig meghatározó magánjoghoz képest, ami egyben megerősítette a közigazgatási jog kiemelt helyét a közjogon belül. Az így kialakult és megerősödött közigazgatási jogra már közigazgatási jogi dogmatikát is lehetett építeni jellemzően a XX. század első harmadában. Erre az időszakra tehát a közigazgatási jog gyors fejlődése és önállósulása a jellemző, ami egyben az alkotmányjoggal szembeni primátusát növelő tényező is, melyet csak erősített a közigazgatási bíráskodás, a bíró alkotta jog, valamint az alkotmánybíráskodás korabeli hiánya, illetve relatív fejletlensége.

A közigazgatási jognak a kontinentális jogrendszerekben történt vázolt fejlődését tükrözi a közigazgatási jogi dogmatika kiemelkedő iskolaalapító jogtudósa; Léon Duguit fogalmi meghatározása, miszerint a közjog „azon jogszabályok összessége, mely az államra vonatkozik. Ennek első része a kormányzásban résztvevő szervekre terjed ki, mint alkotmányjog, míg másik része a kormányzásban résztvevő állami szervek és tisztviselőinek külső cselekvését szabályozza, ez pedig a folyamatos változásban lévő közigazgatási jog.”249

A közigazgatási jog fejlődésének a XX. század első feléig tartó szakaszában tehát a jogállami közigazgatás megerősödése felértékeli és egyben a közjog középpontjába helyezi a közigazgatási jogot a kontinentális jogrendszerekben. Ennek következtében a közigazgatási jogtudomány is megerősödött.

241 Márffy Ede: Magyar Közigazgatási és Pénzügyi Jog, Budapest, 1926. Atheneum Irodalmi és Nyomdai RT, I. Kötet, 8-9. ↑

242 Márffy: i.m. 4. számú lábjegyzete. ↑

243 Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 52. ↑

244 Fazekas Marianna (szerk): Közigazgatási jog. Általános rész III. ELTE Jogi Kari Tankönyvek, Budapest, 2013. 15. ↑

245 Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 1997. 330. ↑

246 Chevallier, Jacques: Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel. 12.
www.u-picardie.fr/labo/curapp/revues/root/31/jacques_chevallier2.pdf_4a028e63cb69e/jacques_chevallier2.pdf (2015. 05. 27.). ↑

247 A közigazgatás jogszerűségére bővebben lásd; Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. ELTE Jogi Kari Tankönyvek, Budapest, 2013. 18. ↑

248 Chevallier, Jacques: Le droit administratif entre science administrative et droit constitutionnel. 18.
https://www.u-picardie.fr/curapp-revues/root/31/jacques_chevallier2.pdf_4a028e63cb69e/jacques_chevallier2.pdf (2017. 02. 03.). ↑

249 Duguit, Léon: Traité de droit constitutionnel. 3 émeedition, Fontemoing, 1927. 680. ↑

2. A közigazgatási jog és jogtudomány szerepének megváltozása

A közigazgatási jog és tudományának a megelőzőekben vázolt kiemelkedő szerepköre a II. világháborút követően nagy változáson esett át, mely következtében fontossága szinte mindenhol erősen csökkent, meggyengült, amit különböző tényezők idéztek elő.250

Ezek egy része a klasszikus közigazgatási jog olyan tradicionális jellemzőiből ered, mint a közigazgatási jog zártsága, a jogi szabályozás tartalmának, mint hatalmi viszonynak az ügyfelek általi megkérdőjelezhetetlensége és ennek következményeként fokozatos elszakadása a társadalmi-gazdasági reálfolyamatoktól a XX. század második felében.

A közigazgatási jognak ez a belső rugalmatlansága és a megváltozott körülményekhez való alkalmazkodási nehézségei tették lehetővé azt, hogy a közigazgatás-tudományon belül olyan irányzatok fejlődjenek ki és domináljanak, melyek a jogi szabályozás helyett a közigazgatás működésének ésszerűségére, hatékonyságára és minőségére koncentrálnak, így mindenekelőtt az ezekre épülő modern közigazgatás tani irányzatok.

A változásoknak a közigazgatási jogon kívüli tényezői közül kiemelhető a közjog belső szerkezetének átalakulása azzal, hogy elsősorban az alkotmánybíráskodás kiterjedésével maga az alkotmányjog is élővé vált, megerősödött, sőt a közigazgatási jog fölé kerekedett, amit mint folyamatot a közigazgatási jog „konstitucionalizációja” kifejezés jelez.

A jelzett tendenciát pedig tovább erősítette a II. világháborút követően érvényesülő, a társadalmi életviszonyokba elsősorban a közigazgatás útján közhatalmi eszközökkel mélyen beavatkozó „gondoskodó állam” visszaszorulása és válsága, illetve helyette a neoliberális államfelfogás gyors térnyerése és meghatározóvá válása az ezredfordulóig.

Ezt követően azonban az állam és a közigazgatás szerepe kezdett átértékelődni különösen a 2008-as gazdasági-pénzügyi világ válságai kezelésének szükségessége miatt. Ekkor azonban megmutatkoztak az addig érvényesülő neoliberális államfelfogás és különösen a piaci mechanizmusok közigazgatási alkalmazása által az „Új közmenedzsment” (NPM) keretében okozott káros hatások. Ezek összességében elgyengítették, sőt helyenként korrupttá tették az államot és a közigazgatást, a deregulációval pedig szabályozatlanul hagytak számos területet különösen a gazdasági élet terén.

Mindezek következtében a folyamatosan jelentkező újabb és újabb megakrízisek kezeléséhez az államoknak már nem voltak megfelelő, főként közhatalmi eszközei, ezért sokszor késett a szükséges állami beavatkozás, vagy az – a szükséges eszközök hiányában – nem lehetett elég hatékony. Ennek felismerése vezetett oda, hogy elkezdődött az állam és a közigazgatás szerepköreinek megerősítése a neoliberális államfelfogás helyett egy új irányt, a neoweberi állam (vagy inkább használatos elnevezéssel élve poszt-NPM) irányt követve. Bár ennek az új, formálódó eszmekörnek a kitöltése napjainkban is tart, de egyfajta konszenzus mutatkozik abban, hogy az erősebb állam és közigazgatás új, az eddigieknél erősebb jogi szabályozási és ellenőrzési mechanizmusokat igényel.

A jogi szabályozás megújításának szükségessége mindenekelőtt a gazdasági és pénzügyi közigazgatás területén merült fel először azzal, hogy az ezeken a területen elterjesztett és elszaporodott ún. független szabályozó közhatóságok hatásköreit kell felülvizsgálni azért, hogy a kormányzati felelősség érvényesülhessen a válság kezelésében és újabb válságok megelőzésében. A neoliberális elveken alapuló piaci önszabályozás és a független szabályozó hatóságok ugyanis nem tudtak hatékonyan érvényesülni ezeken a területeken.

A folyamatosan jelentkező világválságok azonban a gazdasági közigazgatáson kívüli más közigazgatási területre kihatottak, így a természeti erőforrások és az energia igazgatása, valamint az ezekhez kapcsolható migráció területére. Tendenciává vált ezért, hogy a természeti erőforrások valamint az energiajog és igazgatás tekintetében az államnak az eddigieknél erőteljesebben kell beavatkozni a piaci viszonyokba a közérdek védelmében.

Az illegális migráció tekintetében önmagukban a tiltásokra és szankcionálásra épülő közhatalmi eszközök nem elégségesek ugyan, de nem is nélkülözhetők. Mindezek a folyamatok a közjog és ezen belül a közigazgatási jog szerepét ismét megnövelik, azonban új szemléletet és megoldásokat is igényelnek. Ezekhez pedig szükséges a közigazgatási jog tudományának megújítása is.251

Ebben azonban olyan fontos kérdéseket is tisztázni szükséges, hogy az európai integrációban mit értünk közigazgatási jog alatt és milyen annak alkalmazási köre?

250 Chevallier: i.m. 25. ↑

251 Lásd bővebben; Balázs István: A jogtudomány helye, szerepe, haszna a közigazgatási jogtudomány szempontjából. In: Bódig Mátyás - Ződi Zsolt (szerk.): A jogtudomány helye, szerepe, haszna. Tudomány módszertani és tudományelméleti írások. Budapest, MTA TK Jogtudományi Intézete- Opten Informatikai Kft. 2016. 113-152. ↑

3. Az európai közigazgatási jog fogalma és jelentéstartalma

Az európai közigazgatási jog fogalma az előbbiek tükrében szintén folyamatos és dinamikus változásban van, a kapcsolatos viták már több évtizedes múltra tekintenek252 és nem kerültek nyugvópontra, napjainkra sem.

Kétség kívül kialakultak napjainkra különböző fogalmak, így időben előbb létrejött az európai közigazgatási jognak egy ún. szűk értelmezése,253 mely nagyon egyszerűnek és így tetszetősnek tűnik, amikor rögzíti azt, hogy az Európai Unió jogának közigazgatási jognak minősíthető részét kell érteni alatta.

A másik tág értelmezés szerint254 az európai közigazgatási jognak az előbbieken túl része az a joganyag is, mely a közösségi jogot és a tagállami közigazgatási jogot összeköti. Bár a két joganyag nyilvánvalóan eltér egymástól, de azért képezik együtt az európai közigazgatási jogot, mert – a tagországi közigazgatások szabályozása ugyan nem tartozik az Unió hatáskörébe – vannak olyan szakigazgatási területek (pl. a piacfelügyelet közigazgatási eszközei), ahol a tagországi közigazgatási joganyag harmonizált és így az is a közösségi vívmányok része.

A két fogalom (szűk és tág) tartalma további értelmezési problémákat is felvet. Így az európai közigazgatási jog szűk fogalma esetében az egyik legvitatottabb kérdés éppen az, hogy a közösségi joganyagból mi minősíthető közigazgatási jellegűnek? A tagországi joganyagban ide sorolják a törvényeket végrehajtó közigazgatás által kibocsátott jogszabályokat, azonban az Unió esetében az ilyenek meghatározása már csak azért sem egyszerű, mert az Unió jogalkotási mechanizmusa nem követheti a klasszikus államhatalmi funkcióknak megfelelő eljárást, mivel az uniós szervek funkciói ettől eltérnek és jogállásuk is differenciáltabb.

Az európai közigazgatási jog tágabb fogalmát sem egyszerűbb tartalommal kitölteni, mert az egyik alapkérdése éppen az, hogy mit érthetünk az Uniós és a tagállami közigazgatási jogot összekötő normákon?

Az egyik lehetséges válasz az, hogy ide lehet sorolni az Uniós jog tagállami adaptációja során a nemzeti joganyagot érő hatást, valamint ide sorolható a tagállami nemzeti jog visszahatása is az Uniós joganyag létrejöttére. Az első esetkör reális, mert a harmonizált joganyagot jelenti, pl. a szolgáltatási irányelv esetében. A tagállami jog visszahatásában ugyan egy kétség kívül meglévő dinamikus viszonyról van szó, ami azonban nehezen konkretizálható és jogilag irreleváns, mert a jogalkotó az EU. Ezt a viszonyrendszert egészíti ki az Európai Bíróság döntéseiben megnyilvánuló bíró alkotta jog, sőt a jogelvek tekintetében még az Emberi Jogok Európai Bíróságának tevékenysége is.

Ezt az igen összetett problematikát tovább bonyolítja az, hogy az Európai Unió intézményeinek fejlődése még napjainkra sem változtatott azon az alaphelyzeten, hogy az Uniós döntések végrehajtása alapvetően a tagállami közigazgatás által történik, ideértve az Uniós jog érvényesülését szolgáló végrehajtáshoz szükséges közigazgatási jogalkotást is.

Az Unió szervei tekintetében tehát nehéz meghatározni azt, hogy pontosan mely szervek látnak el végrehajtó típusú feladatokat, mert vegyes profilú szervekről van szó, így azonban az is kérdéses, hogy a rájuk vonatkozó joganyagból mi minősíthető közigazgatási jellegűnek. Bár abban konszenzus mutatkozik,255hogy az Unió közszolgálatára, mint személyzetre és annak felelősségi rendszerére vonatkozó joganyag, továbbá az Unió saját szervei által végrehajtott ügyekre vonatkozó, anyagi és eljárási normák az európai közigazgatási jogba tartoznak.

Az Unió saját intézményeinek felsorolása256 azonban jóval túlterjed a közigazgatásinak minősíthető szervek körén, mivel oda tartozik pl. az Európai Számvevőszék is.

Nem véletlen tehát az, hogy két egymástól eltérő, de egymást feltételező felfogást illetően vannak, akik az európai közigazgatási jog fogalmat mesterséges, erőltetett, dogmatikailag kiforratlan fogalomnak tartják, míg mások ezt megkerülhetetlen realitásként értelmezik, amit mindenképpen kezelni kell. Ez utóbbi alátámasztására pedig egyik legjobb példa éppen az európai (köz) igazgatási eljárási modellszabályozás kodifikációja.257

Mindezekre tekintettel célszerűnek tűnik a fogalmak mögötti tartalom mélyebb vizsgálata.

252 Ebből a szempontból meghatározó Schwarze, Jürgen: Droit administratif européen. Bruylant et Office des Publications des Communautés Européennes, 1994. Bruxelles. ↑

253 Lásd; Auby, Jean- Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline – Chevallier, Emilie (szerk.): Traité de droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2014. 23. ↑

254 Lásd; Introduction generale. In: Auby, Jean-Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. 3-4. ↑

255 Craig, Paul: EU Administrative Law. Oxford University Press, 2006. ↑

256 Lásd; https://www.ecb.europa.eu/ecb/legal/pdf/c_32620121026hu.pdf (2017. 02. 07.). ↑

257 Lásd; Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog 2014/10. ↑

3.1. Az európai közigazgatási jog szűk fogalmának tartalmi elemeiről258

Az európai közigazgatási jog szűk értelemben vett fogalmát, tehát önmagában nehéz értelmezni, tartalmát inkább annak forrásain és elvein keresztül lehet meghatározni. Ennek érdekében idézni kell e fogalom egyik megalkotójának és legismertebb képviselőjének meghatározását, miszerint „Az európai közigazgatási jog az Európai Unió közigazgatási cselekvésére vonatkozó alapelveket és jogszabályokat foglalja magába, így különösen a közigazgatási eljárásra, a közösségi hatóságok szervezetére és működésére, valamint a közigazgatás cselekvése során az egyének jogait védőkre vonatkozókat, ideértve a jó közigazgatás sztenderdjeit meghatározókat is. Az európai közigazgatási jog forrásai az írott jog, a szokásjog és az általános jogelvek, továbbá a bíró alkotta jog is.”259 Az említettek közül az írott jog elsődleges forrásai nyilván maguk az alapítói szerződések, illetve az azokban fellelhető olyan fontos jogelvek, mint pl. a hátrányos megkülönböztetés tilalma, vagy a jogvédelemhez való jog stb., melyeket az Európai Bíróság is alkalmaz ítélkező tevékenysége során.

Az alapítói szerződésekben is szereplő általános jogelvek közül az európai közigazgatási jog szempontjából célszerű ki emelni a;

- szubszidiaritás elvét,

- az arányosság elvét,

- a törvényesség elvét,

- a demokrácia és emberi jogok érvényesülésének elvét stb.

Ami az Európai Bíróság joggyakorlatát illeti, az egyes alkalmazott jogelvek esetében esetenként kimutatható azoknak a tagországokat magukba foglaló nagy közigazgatási rendszerek által inspirált jellege, így különösen a közigazgatási aktusok törvényességének elve, az egyenlő elbánás elve, az arányosság elve, a felelősség elve, a jogorvoslathoz való jog elve, vagy a védelemhez való jog elve, de tipikusan közigazgatási elv az ügyek ésszerű határidőben történő intézésének elve, amit a bírósági joggyakorlat alakított ki.

Mindez azonban csak közvetett hatás, hiszen az európai közigazgatási jog kodifikációját eleve gátolja az a körülmény, hogy a közigazgatás napjainkban is tagállami kompetencia maradt és nincs is arra politikai és intézményes szándék, hogy ez változzon.

A közigazgatási jogi kodifikáció e nehézségei pedig eleve felértékelik az Európai Bíróság joggyakorlatában megnyilvánuló bíró alkotta jog érvényesülését, de ezek közigazgatás-specifikus jellegének elismertetése eléggé erőltetett.

Ami az írott európai közigazgatási jog fejlődését illeti, átfogó jellegű általános szabályozásra, mivel nincs rá uniós hatáskör, eddig nem volt példa, de az ágazati, vagy szakigazgatási jogalkotásban kétség kívül jelen van. Az Uniós versenyjogi szabályozás és az azt végrehajtó saját Uniós intézményrendszer kialakítása jó példa erre, de ide sorolható az élelmiszerbiztonság területe is.

A már hivatkozott ún. európai (köz)igazgatási260 eljárási modellszabályozás egy érdekes, de áttörést nem hozó kísérlet arra, hogy a kialakult helyzet változzon és megcélozza az általános szabályozást.

Az európai közigazgatási jog tartalmi meghatározásához szükséges az organikus aspektus vizsgálata is, amihez tételesen számba kell vennünk azt, hogy mit értünk közigazgatási szervezeti rendszer alatt.

Ebben a tekintetben is egy dogmatikailag nem rég kialakított, de már a jogi szabályozás szintjén is megjelent sajátos tipológiával találkozhatunk261 az európai közigazgatást illetően.

Ebben megkülönböztetnek:

- közvetlen európai igazgatást,

- közvetett európai igazgatást és

- együttes igazgatást.

A közvetlen közigazgatás alatt az Unió szervei által végzett közigazgatási tevékenységet értjük. Ezek a szervek alapvetően az Unió jogi eszközei közül a rendeleteket és a határozatokat alkalmazzák, Uniós költségvetésből és Uniós köztisztviselőkkel működnek, aktusaik pedig az Európai Bíróság és az Európai Ombudsman ellenőrzése alatt állnak.

A közvetett közigazgatás az Unió szempontjából a tagállami közigazgatás által végzett tevékenység, mely során elsősorban a nemzeti közigazgatási jogot, illetve az Uniós rendeletek és határozatok mellett az irányelveket alkalmazzák az azokkal érintett országok hatóságai.

Az együttes igazgatás olyan területekre jellemző, mint a versenyjog, vagy a közös agrárpolitika végrehajtása, vagy a kohéziós politika, de ez azonban nem biztos, hogy valóban önálló típus, hanem gyűjtőfogalom, mely magába foglalja a közvetlen és a közvetett közigazgatás bármilyen típusú együttműködését. Ezen együttműködés során azonban mindkét elem megtartja sajátosságait, különösen az alkalmazott jog és a végrehajtás ellenőrzése területén.

Az európai közigazgatási szervezeti jog kialakulását és fejlődését gátló legfőbb tényező az volt, hogy az Európai Unió közvetlen közigazgatásának kialakítása sokáig nem tartozott, mert megfelelő hatáskörök hiányában jogilag nem is tartozhatott az Európai Közösségek célkitűzései közé. Mégis kialakultak ilyen típusú szervek Unión belül, melyek tekintetében egyes szerzők262 szerint figyelemre méltó párhuzamosságok mutathatók ki a különböző típusú ügynökségek megjelenésével előbb az Egyesült Államokban, majd Európában is. Ahogy szerte a világon, az EU esetében is alapvetően a gazdasághoz kötődő sajátos közigazgatási feladatok megfelelő önállósággal, később független szabályozó jogkörrel történő ellátásáról van szó. Az Unió esetében azonban e feladatok az egységes piac integrációjának kiterjesztéséhez köthetők, melyben az egyre bővülő ügynökségek előbb ad hoc feladatokat, majd sajátos küldetéseket láttak el. E szervek azonban elsősorban nem végrehajtó jellegű, klasszikus közigazgatási feladatokat végeznek, hanem az igazgatási feladatok közül a stratégiai döntéshozatalt és a „végrehajtatás”263 inkább normatív feladatait végzik.

A vázolt fejlődés azonban azt is jelenti, hogy az EU közigazgatási szempontból a tagállamokkal párhuzamos, az együttes igazgatást megvalósító plurális rendszerek irányába terjeszkedik, a tagországok közti vertikális munkamegosztás mellett pedig egyre nagyobb szerepe lesz a funkcionális közigazgatási munkamegosztásnak is.

Az európai közigazgatási jog szűk értelmezését támogatók a közvetlen Uniós szervekkel – mint az Unió saját közigazgatással – végrehajtott ágazati feladatok folyamatos növekedése ellenére sem hisznek a szervezetre és eljárásra egyaránt kiterjedő, kodifikált európai közigazgatási jog gyors kifejlődésében. A közösségi (köz) igazgatási jog és tagállami közigazgatási jog egymásra hatásának ténye és annak elismerése sem eredményezi a két terület különállásának gyors megszűnését, mert a tagállami közigazgatás alapvetően a harmonizált nemzeti jogot alkalmazza, míg az európai közvetlen igazgatás azt egyáltalában nem.

258 Schwarze Jürgen. In: Auby, Jean-Bernard - Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit Administratif Européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. 321-329. ↑

259 Lásd; Schwarze Jürgen: Sources of European Administratif Law. In: Martins, Stephen: The Construction of Europa-Essays in Honour of Emili Noel. Dordrecht/Boston/London, 183. ↑

260 A zárójelbe helyezett „köz” jelző azokat a kétségeket jelzi, miszerint a tervezett szabályozás valóban közigazgatási jellegű lenne. ↑

261 Ziller, Jacques: Les concepts d’administration directe, d’administration indirecte et de coadministration et les fondements du droit administratif européen. In: Auby, Jean-Bernard - Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit Administratif Européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. 235-244. ↑

262 Pl. Franchini, Claudió; Les notions d’administration indirecte de coadministration. In: Auby, Jean-Bernard - Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit Administratif Européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. 246-250 ↑

263 Lásd mint előző jegyzet; 246 pp. ↑

3.2. Az európai közigazgatási jog fogalma változásának tendenciái napjainkban

Az előző pontban már felvázolásra került az a dimenzió, hogy a szélesebb értelemben vett európai közigazgatási jog milyen területeket érint.

Eszerint a közvetlen és a közvetett közigazgatás határai egyre több területen elmosódnak, illetve a funkcionális munkamegosztás miatt azok együttes igazgatássá válnak. Ezt a tendenciát erősítendő, az Európai Bíróság már több olyan konkrét ítéletet264 is hozott, miszerint a tagállami közigazgatás elvei nem lehetnek ellentétesek az Uniós elvekkel.

Mindezek mellett pedig folyamatosan bővülnek azok a területek, ahol olyan globális közigazgatás alakul ki, mint pl. a közös agrárpolitika végrehajtása, melyben az Uniós szervek és a tagországi közigazgatás együtt hajtja végre a feladatokat a már jelzett funkcionális munka- és felelősség-megosztás alapján.

Ez a tendencia azonban több kérdést is felvet, így mindenekelőtt azt, hogy az ebben résztvevő Uniós ügynökségek stratégiai döntéshozó (orientációs), valamint normatív szerepkörei mennyire minősíthetők klasszikus közigazgatási szerepköröknek?

Minden esetre az európai közigazgatási jog fejlődésének egyik legfőbb kérdése az, hogy milyen jogi és dogmatikai alapokon kerülhet, sor ún. közvetlen európai (köz) igazgatási szervek létrehozására?

Amint az az eddigiekben már bemutatásra került, az európai (köz) igazgatási jog fogalma és tartalma első, inkább teoretikus megjelenésének két évtizede óta265komoly változáson ment át, ami napjainkban is tart.

Ennek lett a következménye az, hogy az európai (köz) igazgatási jog tág értelmezése kezd általánossá válni, ami szerint266 az európai közigazgatási jognak része az a joganyag is, melyet a nemzeti közigazgatások alkalmaznak harmonizált közösségi jogként és így az Uniós és a tagállami közigazgatási jogot lényegében összeköti, ezért ezek együtt képezik az európai közigazgatási jogot mindazokon a területeken, ahol a közigazgatási joganyag harmonizált és így az a közösségi vívmányok része.

E szélesebb fogalom kritikus alapkérdése viszont ma is az, hogy mi nyilvánítható az Uniós és a tagállami közigazgatási jogot összekötő harmonizált jognak, és vajon ide lehet-e érteni az Uniós jog tagállami adaptációja során a nemzeti joganyagot érő hatást, vagy a nemzeti jog visszahatását az Uniós joganyag létrejöttére? Az ezt az értelmezést támogató válasz ugyanis teljes egészében összemosná az Unió közvetlenül érvényesülő jogi normáit és a nemzeti közigazgatási jogot, mely jelenlegi körülményeink közepette álláspontunk szerint is komoly értelmezési és alkalmazási problémákhoz vezetne egyebek közt azért is, mert a közvetlenül érvényesülő normák végrehajtására nem a magyar közigazgatási eljárási szabályokat kell alkalmazni, míg a hazai közigazgatási anyagi jogi normákra pedig azt.

Amíg ennek az ellentmondásnak az egyértelmű feloldására nem kerül sor, addig megalapozottabbnak tűnik az európai (köz) igazgatási jognak a szűk fogalmát alkalmazni, mely a hatályát nem terjeszti túl az EU intézményrendszerén és nem próbálja szabályozása alá vonni a tagországi közigazgatásokat. Ez már csak azért is ésszerűbb megközelítés, mert az is vitatott, hogy az európai (köz) igazgatási eljárási modellszabályozás szervi hatályában jelzett „az Európai Unió intézményeinek igazgatására vonatkozó elvek és szabályok.”267 mennyiben minősíthetők közigazgatásinak, a hatalommegosztásnak az Unió intézményrendszerében való érvényesülése, illetve a végrehajtó jellegű aktusok kibocsátási mechanizmusa szempontjából?

Nem kevésbé problémás kérdés az európai (köz) igazgatási jog forrásainak tárgyköre sem. Az írott jog elsődleges forrásai maguk az alapítói szerződések, illetve az azokból kinyerhető olyan általános jogelvek. Az Európai Bíróság joggyakorlata részben ezekre épül az egyes olyan alkalmazott jogelvek esetében, mint a közigazgatási aktusok törvényességének elve, az egyenlő elbánás elve, az arányosság elve, a felelősség elve, a jogorvoslathoz való jog elve, vagy a védelemhez való jog elve, melyek nem is sajátos közigazgatási elvek, mint pl. az ügyek ésszerű határidőben történő intézésének elve. Ezek esetében is elméletileg is vitatható azonban az, hogy azok az Európai Bíróság joggyakorlata által kifejlesztettek lennének, hiszen a tagállamok jelentős részében (így Magyarországon is) azokat a hatályos nemzeti jog már évtizedek óta tartalmazza. A hivatkozott bíróság joggyakorlata ennek ellenére fontos, mert a tagállamoknak egymástól igen különböző közigazgatási eljárásjogi rendszereik vannak, az európai (köz)igazgatási jog kodifikációját továbbra is gátolják a meg nem oldott elvi problémák és főként az a jogi alaphelyzet, hogy a közigazgatás tagállami kompetencia maradt. Mindez nem jelenti azt, hogy az írott közigazgatásinak is minősíthető jog fejlődése egyáltalában ne lenne kimutatható különösen az egyes szakigazgatási ágazatokban (pl. az uniós versenyjogi szabályozás és az azt végrehajtó saját intézményrendszer kialakítása), de az erre irányuló törekvésekre jó példa a témánk szempontjából kiemelt modellszabályozásra irányuló kodifikációs munkák268 köre.

Nem hallgathatók azonban itt sem el a megelőzőekben tárgyalt alapvető értelmezési problémák, melyek már az európai közigazgatási modellszabályozás kidolgozásáról szóló Parlamenti határozat esetében is269 felvetődnek.

Ennek megfelelően eleve problémás, hogy a határozat kimondja egyebek közt azt, hogy; ”A rendelet céljául azt kell kitűzni, hogy a megfelelő ügyintézéshez való jogot az európai közigazgatási eljárásjogon alapuló nyitott, hatékony és független közigazgatás útján garantálják. A rendeletnek az uniós intézményekre, szervekre és hivatalokra („uniós közigazgatás”) kell vonatkoznia a lakossággal való kapcsolatuk tekintetében. Hatályának tehát a közvetlen igazgatásra kell korlátozódnia. A rendeletnek a megfelelő ügyintézés alapelveit kell kodifikálnia, továbbá az uniós közigazgatás által olyan egyedi esetekben követendő eljárást kell szabályoznia, amikor az eljárásban részt vevő fél természetes vagy jogi személy, valamint amikor egy magánszemély közvetlen vagy személyes kapcsolatba kerül az uniós közigazgatással.”270

A hatályban jelzett „uniós intézmények, szervek és hivatalok” mindegyikét azonban még a sajátos uniós viszonyok figyelembe vételével sem lehet közigazgatásinak nyilvánítani, ezért maga az eljárás is tartalmilag inkább „igazgatási”, mint közigazgatási lehet, de ebben a formájában mindenképp vitatható.271

Ebben ugyanis az igazgatás fogalma keveredik a közigazgatás fogalmával, mellyel kapcsolatban okkal merül fel az, hogy ezek az ún. közvetlen igazgatási szervek az Unió működése szempontjából hol helyezkednek el államhatalmi ági és funkciók közt. Ez egy bonyolult és a tagállami működéstől alapvetően eltérő, azzal nehezen összhangba hozható mechanizmus,272 mely tisztázása nélkül azonban nem oldható fel az egész problematika sem.

Ide sorolható az is, ha a tárgykör organikus megközelítéseként a közigazgatási szerveket vizsgáljuk a kialakult elméleti tipológia alapján273 az európai közigazgatásban.

Az alkalmazott fogalmi meghatározás szerint ugyanis az Unió szempontjából megkülönböztethetünk közvetlen igazgatást, közvetett igazgatást és együttes igazgatást. A közvetlen közigazgatás alatt az Unió azon közigazgatásinak minősíthető szervei által végzett közigazgatási tevékenységet értik, melyek alapvetően az Uniós jogi eszközei közül a rendeleteket és a határozatokat alkalmazzák, Uniós költségvetésből és uniós köztisztviselőkkel működnek, aktusaik pedig az Európai Bíróság és az Európai Ombudsman ellenőrzése alatt állnak.274

A sokáig csak a szakirodalomban alkalmazott elvi fogalom azonban napjainkra jogi fogalommá is vált,275 ezért az elvi és a tételesjogi meghatározás összevetésének nagy jelentősége van az európai közigazgatási jog kiterjesztő, vagy tág értelmezése szempontjából.

Ebből a szempontból a (köz)igazgatásra vonatkozó uniós jogi szabályozás fontos elemét képezi az Alapjogi Charta 41. cikkében szabályozott megfelelő ügyintézéshez való jog. Az 51. cikkben szabályozott alkalmazási kör szerint pedig ”E Charta rendelkezéseinek címzettjei – a szubszidiaritás elvének megfelelő figyelembevétele mellett – az Unió intézményei, szervei és hivatalai, valamint a tagállamok annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre…”

Egyes szerzők szerint276 ez az a jogi alap, mely megnyitotta az utat olyan szabályozások előtt, mint pl. az EUMSZ 291. cikke,277 mely feljogosítja a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedések körében az Európai Parlamentet és a Tanácsot arra, hogy rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben előre meghatározza a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó szabályokat.

Ennek az értelmezésnek a nyomán úgy tűnik, mintha az Unió a közigazgatási jog terén a tagországi közigazgatások feletti szabályozási jogot kapott volna minden olyan esetben, amikor azok közvetlenül érvényesülő uniós jogot alkalmaznak.

E felfogás szerint az európai közigazgatási jog tágabb értelmezésének ezzel kialakultak már azon jogi alapjai is, melyek a közvetlen európai közigazgatás kialakítása lehetőségeivel együtt egy egységes európai közigazgatás jogot, mint „ius commune”-t építeni lehet.

Ebben a folyamatban pedig a (köz) igazgatási eljárási modellszabályozás nagyon fontos szerepet játszhatna, mivel az pl. a közvetlenül alkalmazandó uniós rendeletek egységes eljárási keretéül szolgálna a ma még egymástól nagyon eltérő tagországi közigazgatási eljárásokban.

Ezt a felfogást, mely az integrációt a közigazgatás területére egyfajta lopakodó jogalkotással terjeszti ki, azonban sokan vitatják,278 mert az egy kivételes eszközre, a szubszidiaritás279 jegyében létrehozható intézményekre próbál olyan általános szabályokat építeni, melyek amúgy ellentétesek az EUSZ hatásköri szabályaival. Az EUMSZ 291.cikke alapján és ennek végrehajtásaként hozott más szabályokra hivatkozva280az Unió saját közigazgatása létrehozása látszólag jogilag is igazolhatóvá vált. Csakhogy a hivatkozott szabályozás a szubszidiaritás kivételes intézményére épít, amikor kimondja, hogy:

- „A tagállamok nemzeti jogukban elfogadják a kötelező erejű uniós jogi aktusok végrehajtásához szükséges intézkedéseket.

- Ha valamely kötelező erejű uniós jogi aktus végrehajtásának egységes feltételek szerint kell történnie, az ilyen jogi aktus végrehajtási hatásköröket ruház a Bizottságra, illetve különleges és kellően indokolt esetekben, valamint az Európai Unióról szóló szerződés 24. és 26. cikkében előírt esetekben a Tanácsra.

- A (2) bekezdésben foglaltak céljából az Európai Parlament és a Tanács rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben előre meghatározza a Bizottság végrehajtási hatáskörének gyakorlására vonatkozó tagállami ellenőrzési mechanizmusok szabályait és általános elveit.

- A végrehajtási aktusok címében fel kell tüntetni a "végrehajtási" kifejezést…”

Az igazgatási együttműködésre vonatkozó szabályok (EUMSZ 197. cikk) viszont egyértelműen kimondják azt, hogy;

- „Az uniós jog tagállamok általi eredményes végrehajtását – ami az Unió megfelelő működése szempontjából elengedhetetlen – közös érdekű ügynek kell tekinteni.

- Az Unió támogathatja a tagállamok azon erőfeszítéseit, amelyek az uniós jog végrehajtásához szükséges közigazgatási kapacitásaik javítására irányulnak. Az ilyen fellépés különösen az információk és a köztisztviselők cseréjének megkönnyítését, valamint a képzési programok támogatását foglalhatja magában. Az ilyen támogatás igénybevételére egyik tagállam sem kötelezhető. Az e célból szükséges intézkedéseket rendes jogalkotási eljárás keretében elfogadott rendeletekben az Európai Parlament és a Tanács állapítja meg, kizárva azonban a tagállamok törvényi, rendeleti vagy közigazgatási rendelkezéseinek bármilyen harmonizációját.

- E cikk nem érinti sem a tagállamoknak az uniós jog végrehajtására vonatkozó kötelezettségeit, sem pedig a Bizottság előjogait és feladatait. E cikk nem érinti továbbá a Szerződések azon egyéb rendelkezéseit, amelyek a tagállamok egymás közötti, illetve a tagállamok és az Unió közötti igazgatási együttműködésről rendelkeznek.”

Ezek alapján tehát világos az, hogy a közigazgatási jog harmonizációjára irányuló jogi szabályozásra az Európai Unió változatlanul nem rendelkezik hatáskörrel, így ez alapján közös közigazgatási jogi szabályozás, azaz egységes európai közigazgatási jog nem is jöhet létre.

Helyette – a szűk értelmezésnek megfelelően – azonban van már egy európai igazgatási jog, melynek egy része valódi közigazgatási jog, ami a közvetlen európai közigazgatáson keresztül, valamint a közvetlenül érvényesülő európai jogi normákon keresztül közvetetten kihat a tagországi közigazgatásra és így annak jogi szabályozására is.

Ez a fajta európai közigazgatási jog és a tagországi közigazgatási jog együtt tölti ki az „Európai Közigazgatási Térséget.”281

264 Pl. C-224/97 Ciola ügy. ↑

265 Lásd; Schwarze Jürgen: Sources of European Administratif Law. In: Martins, Stephen: The Construction of Europa-Essays in Honour of Emili Noel. Dordrecht/Boston/London, 1994. ↑

266 Lásd; Introduction generale. In: Auby, Jean-Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. 3-4. ↑

267 http://www.reneual.eu/images/Home/ReNEUAL-Model_Rules-Compilation_BooksI_VI_2014-09-03.pdf (2017. 02. 08.). ↑

268 Lásd; Varga Zs. András: i.m. ↑

269 http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-0004+0+DOC+XML+V0//HU (2015. 07. 08.). ↑

270 Lásd, mint előző jegyzet! ↑

271 A problémáról bővebb fejtegetés található; Gerencsér Balázs – Berkes Lilla – Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései – Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015. 534-539. ↑

272 Erre tesz kísérletet egyebek közt Varga Zs. András. ↑

273 Ziller, Jacques: Les concepts d’administration directe, d’administration indirecte et de coadministration et les fondements du droit administratif européen. In: Auby, Jean-Bernard - Dutheil de la Rochére, Jacqueline: Droit Administratif Européen. Bruxelles, Bruylant, 2007. ↑

274 Ziller: i.m. 332. ↑

275 Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom rendelet 58 és 59. cikkei által intézményesített fogalom. ↑

276 Ziller: i.m. 328. ↑

277 http://net.jogtar.hu/jr/gen/getdoc2.cgi?docid=95700001.eu (2015. 07. 24.). ↑

278 Lásd Jean-Marc Sauvé utalásait a tárgykörben, 2014 februárjában Firenzében szervezett nemzetközi konferencia megállapításaira:
http://www.conseil-etat.fr/content/download/4037/12139/version/2/file/2014-05-20-codification-procedure-administrative.pdf (2017. 02. 08.). ↑

279 EUSZ; 6. Cikk. Az Unió hatáskörrel rendelkezik a tagállamok intézkedéseit támogató, összehangoló vagy kiegészítő intézkedések végrehajtására. Ezek az intézkedések európai szinten a következő területekre terjednek ki: g) igazgatási együttműködés. http://eur-lex.europa.eu/legal-content/HU/TXT/HTML/?uri=CELEX:12012E/TXT&from=hu (2017. 02. 08.). ↑

280 Az Unió általános költségvetésére alkalmazandó pénzügyi szabályokról szóló 966/2012/EU, Euratom rendelet 58 és 59. cikkei által intézményesített fogalom. ↑

281 Bővebben lásd; Balázs István: Európai integráció-magyar közigazgatás, egykor és most. Pro PublicoBono-Magyar Közigazgatás, 2016/3. 56-70. ↑

Irodalom

1. Balázs István: Európai integráció-magyar közigazgatás, egykor és most. Pro PublicoBono – Magyar Közigazgatás, 2016/3.

2. Auby, Jean-Bernard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline (szerk.): Droit Administratif Européen. Bruxelles, Bruylant, 2007.

3. Auby, Jean-Benard – Dutheil de la Rochére, Jacqueline – Chevallier, Emilie (szerk.): Traité de droit administratif européen. Bruxelles, Bruylant, 2014.

4. Bódig Mátyás – Ződi Zsolt (szerk.): A jogtudomány helye, szerepe, haszna. Tudomány módszertani és tudományelméleti írások. Budapest, MTA TK Jogtudományi Intézete – Opten Informatikai Kft. 2016.

5. Duguit,Léon: Traité de droitconstitutionnel, 3éme edition, Fontemoing, 1927.

6. Gerencsér Balázs – Berkes Lilla – Varga Zs. András (szerk.): A hazai és uniós közigazgatási eljárásjog aktuális kérdései – Current Issues of the National and EU Administrative Procedures (the ReNEUAL Model Rules). Budapest, Pázmány Press, 2015.

7. Fazekas Marianna (szerk.): Közigazgatási jog. Általános rész I. Budapest, ELTE Jogi Kari Tankönyvek, 2013.

8. Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Királyi Magyar Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942.

9. Márffy Ede: Magyar Közigazgatási és Pénzügyi Jog. I. Kötet. Atheneum Irodalmi és Nyomdai RT, Budapest, 1926.

10. Schwarze Jürgen: Sources of European Administratif Law. In: Martins, Stephen: The Construction of Europa – Essays in Honour of Emili Noel. Dordrecht/Boston/London, 1994.

11. Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Budapest, Szent István Társulat, 1997, 330.

12. Varga Zs. András: Gyorsértékelés az európai közigazgatási eljárási modell-szabályokról. Magyar Jog 2014/10.

VII. fejezet
Új tendenciák a közszolgálati rendszerek átalakításában

1. A közszolgálati rendszerek változásainak jellemző vonásai

A világon a XX. század közepéig kialakult nagy közszolgálati rendszereket érintő változásokat a 2008-i pénzügyi-gazdasági világválságig az NPM típusú reformok határozták meg.

Ez tartalmilag azt jelentette, hogy a versenyszféra eszközeinek és módszereinek közigazgatási alkalmazásának jegyében a korábban meghatározó zárt karrierrendszerű szabályozásokat a nyitott rendszerek irányába mutató szabályozási elemek kezdték ki a rugalmasság, a hatékonyság és főként a költségtakarékosság jegyében.

Amint az ismeret, a XX. század első felére a közigazgatás személyzetére alkalmazott jogi szabályozás jellege szerint asszimilációs és differenciált rendszereke alakultak ki. Az asszimilációs rendszerekre az volt a jellemző, hogy a közszektorban alkalmazottakra, ezen belül a közigazgatás személyzetére is az általános munkajogi szabályokat alkalmazták. A differenciált rendszerekben viszont az állami közhatalom gyakorlásában résztvevőkre sajátos zárt közjogi szabályozást vezettek be, mintegy megkülönböztetve a munka világának más szereplőitől.

A szabályozás tartalma szerinti további megkülönböztetés alakult ki az szerint, hogy a köz szolgálatában milyen feltételek teljesítése mellett lehetett bekerülni. Ez alapján a munkajogi szabályokhoz hasonlító nyitott, illetve az azoktól közjogi derogációkkal eltérő és speciális szakmai képesítéseket feltételező zárt rendszereket különböztettek meg. A nyitott rendszert mintájául az Egyesült Államokban alkalmazott politikafüggő „zsákmányrendszert” tekintették, melyben a közszolgálati állások elnyerésének feltétele a választásokon győztes párt, vagy személy támogatása. A zárt rendszer alapmodellje pedig a XIX. század közepére kialakuló katonai közszolgálat elveire alapozó, szakmai érdemekre épített, élethivatásszerűen gyakorolt, politikailag semleges francia típusú „karrierrendszerrel” vált azonossá.

A XX. század közepére a fejlett polgári demokráciákban közszolgálati szabályozásban általánossá vált a differenciált, közjogias szabályozás, melyben a közigazgatást szakmai tudás birtokában végzett tevékenységgé vált, azaz (szakmai) érdemrendszerű megoldások alakultak ki. Így aztán az egyes rendszerek közti megkülönböztetés alapja már nem a közszolgálatba való belépés „politikai zsákmány”, vagy „szakmai érdem” alapú megkülönböztetés lett, hanem a közszolgálati tevékenység élethivatásszerűen és teljes szakmai pályafutás idejére garantált módon történő végzése és más megoldások köztivé vált. Az előbbi lett a” zárt karrierrendszerű” megoldások csoportja, míg a más megoldások közös jellemzője a versenyszférához közelebb álló, a közszolgálati alkalmazást konkrét közigazgatási szerv, konkrét munkaköréhez kötő „állásrendszerű” alkalmazás.

Ezek a XX. század második felében általánossá vált osztályozások alapvetően inkább elméleti jelentőségűek, mert a maguk tiszta formájában egyik sem érvényesül a gyakorlatban. Az egyes országokban alkalmazott konkrét megoldások pedig különböznek egymástól a közszolgálat jogi fogalmában és jogi szabályozási tartalmában egyaránt. A differenciált, közjogi szabályozást alkalmazó rendszerek a közszektoron belül további jogállásbeli különbségeket is ismernek az egyes szektorokban az állami szervekkel speciális tartalmú munkavégzésre irányuló közjogi szabályozásban.

A közszektorban alkalmazottakra egységes jogi szabályozás szinte sehol sem alakult ki, mert a közhatalmat gyakorló állam szervek, így különösen a közigazgatási szerveknél foglalkoztatottakra általában szigorúbb szabályozás vonatkozik, mint a közszolgáltatásokat teljesítőkre. A közigazgatási szervekre alkalmazott szűk értelemben vett köztisztviselői szabályozás tehát tovább osztódott a közigazgatás nagy ágazatai, de különösen a civil és rendészeti közszolgálat között.

Bár a XX. század közepétől a fejlett demokráciákban a zsákmányrendszert már sehol sem alkalmazták a maga teljességében, de annak hatása sem tűnt el a közszolgálati szabályozásból, így még a zárt karrierrendszerből sem. A politikai változó és a szakmai állandó struktúra határán lévő vezető köztisztviselők esetében mindig is ismert volt – igaz szűk körben – a diszkrecionális jogkörben történő kinevezés és felmentés jogi intézménye és gyakorlata. Igaz ez nem ment el a szakmai érdemeken alapuló alkalmazás elvének feladásáig, csak az azonos szakmai feltételekkel rendelkezők közt döntött a politikai prioritás.

Ezen a kialakult helyzeten változtatott az „új közmenedzsment” közigazgatás-fejlesztési koncepció érvényesülése a fejlett országokban. Addig ugyanis a zárt, karrierendszerű közszolgálat érvényesülése volt a meghatározó, azonban az NPM típusú reformok hatására a közszolgálati rendszerekben olyan változások következtek be, melyek nem csupán a nyitott rendszerek felé mutató változások következtek be, hanem az addig hagyományosnak mondott kategorizálást is kétségessé tették már az ezredfordulóra.

Kiindulásként rögzíthető ugyanis, hogy a nemzetközi összehasonlításokban a szakmai érdemekre alapozott rendszerek a „karrierrendszerű” és az „állásrendszerű”alakult ki.

A karrierrendszerű megoldás nagyobb foglalkoztatási biztonságot jelent, mert főszabályként a köztisztviselő egész életpályáját a közszolgálatába töltheti. Itt ugyanis – a hivatásos katonai alkalmazáshoz hasonlóan – nem egy konkrét állásra, hanem a közszolgálat meghatározott funkcionális kategóriájába és szakmai testületébe történik az alkalmazás. A közszolgálatba pedig általános és szakmai képesítési előírások teljesítésével, formalizált toborzás és versenyvizsgához kötött pályázat útján lehet bekerülni. Az állások betöltése jogszabályban előírt képzettséghez és végzettséghez kötött és feltétele a közszolgálati szakmai gyakorlat és vizsga. A közszolgálati alkalmazás élethivatásszerűen és szakmai élethossziglan végzett, a pályaút jogszabályi védelem alatt áll, továbbá jogszabállyal garantált. Az illetmény meghatározó eleme az előmenetel és a közszolgálatban töltött idő. Az előmeneteli rangfokozat és a konkrétan betöltött állás elválik egymástól.

Az állásrendszer ehhez képest rugalmasabb és kevesebb garanciális elemet tartalmaz a foglalkoztatás oldaláról. Ebben ugyanis meghatározott állás, munkakör betöltése történik, többnyire pályázat alapján. Az állások betöltésénél a konkrét munkakör betöltéséhez szükséges gyakorlati készségek, képességek vannak előnyben. Ebből adódóan az állások betöltésénél a munkavállalónak a közszektoron kívül más szektorban szerzett gyakorlata is beszámíthat.

E rendszerben a közszolgálati életpályának nincsen speciális jogi védelme. Az illetmény általában a jogszabály alapján létrehozott kollektív szerződésben rögzített és független az állást betöltő korától és közszolgálati gyakorlati idejétől.

A karrierrendszer előnyei a magas szintű speciális szaktudás a közszolgálatban, továbbá a kiszámíthatóság és stabilitás. Jellemzője még a folyamatosság és a kollektív emlékezet megléte, az állami és szolgálati érdekek fokozott védelme, valamint a politikai semlegesség a közfeladatok ellátásában.

Hátrányai e rendszernek a merevség és rugalmatlanság, az egyéni és a szervezeti teljesítmény háttérbeszorulása. Jellemző még a költségvetési hatékonyság iránti érdekeltség hiánya és a motiváció hiánya az egyes köztisztviselő szintjén. Az utóbbi években jellemzőjévé vált a korábban stabil, jogszabályban rögzített illetmény- és juttatási rendszernek a költségvetési restrikciók általi folyamatosan csökkentése. A rendszer így egyre nehezebben tudja tartani a közszektor versenyképességét a munkaerőpiacon és tendencia ezért a köztisztviselői kar elöregedése és elnőiesedése.

Az állásrendszer előnyei a rugalmasság és a feladatorientált munkakörök kialakításának lehetősége. E rendszerben jobban érvényesül a teljesítmény, minőség és a hatékonyság. Jellemző a rendszerre az egyéni motiváció és a versenyszellem érvényesülése a munkavégzés során. A rugalmas rendszer gyors adaptációs lehetőséget nyújt az új feladatokhoz.

A közszolgálati munkaviszony viszonylag egyszerű megszüntetési lehetősége miatt általában azt szokták állítani e rendszerről, hogy olcsóbb, mint a zárt, karrierrendszer. Ez azonban nem mindig támasztható alá tényadatokkal.

Hátrányai viszont e rendszernek a kiszámíthatatlanság és a speciális közszolgálati tudás háttérbeszorulása. A versenyszellem, a teljesítmény és a minőség egyoldalú hajszolása megelőzheti a közérdekűséget. Tetten érhető továbbá a közszolgálati ethosz és a kollektív emlékezet hiánya. Az állásrendszerben fokozottabban van jelen a zsákmányrendszer és a korrupció érvényesülésének veszélye.

Az NPM érvényesülése nyomán bekövetkezett változások ebbe az állásrendszer irányába történtek, azonban nem minden elemükben és ezért még inkább nehezebbé vált az egyes konkrét közszolgálati rendszerek változásainak kategorizálása.

Az „új közmenedzsment” legradikálisabb megnyilvánulásaként találkozhattunk olyan megoldással is, mely visszatérést jelent az asszimilációs rendszert jelentő kezdetekhez, így az egységes munkajogi szabályozás alkalmazásához a közszolgálat egészére, vagy innen származó elemek beépítésére. A közjogias zárt rendszerű szabályozást megtartó rendszerek egy részére pedig jellemzővé vált a karrierrendszer további eróziója és az állásrendszerű szabályozás további térnyerése.

A 2008-as pénzügyi-gazdasági világválság és más globális hatására azonban ez a folyamat megtorpant és az NPM után kezdenek az állam és annak cselekvését megvalósító közigazgatás szerepét növelő új megközelítések feltűnni, melyek a zárt karrierrendszerű közszolgálatnak egy – a megváltozott körülményekhez adaptált – új változatát építik ki. Az államot és a közigazgatást a hagyományos közhatalmi eszközökkel visszaerősítő „neoweberi”, vagy poszt-NPM irányvonalak az állami szerepkörök megerősítését tűzték ki célul, melynek fontos eleme a közigazgatást élethivatásszerűen, stabil közszolgálat megléte.

A változások tetten érhetők a közszolgálat, mint az állam és a közszolgálati alkalmazott közti sajátos munkavégzésre irányuló együttműködési viszony, fogalmának meghatározásában is.

A közszolgálat fogalmát illetően a XX. század első harmadáig többféle elmélet alakult ki a közigazgatási jogtudományban.282Így a magánjogi elmélet, a közjogi szerződési elmélet, az egyoldalú közjogi elmélet és a közszolgálati jogviszonynak, mint speciális közigazgatási jogviszonynak az elmélete.

A magánjogi elmélet a differenciált közjogi szabályozást követően nem érvényesült számottevően. Az egyoldalú közjogi elmélet a fogalom meghatározásánál csak a jogi szabályozás jellegét veszi alapul, azt olyan közjogi szerződésnek minősíti, amiből a közszolgálati alkalmazottnak az állammal szembeni feltétlen alávetettségére helyezi a hangsúlyt.

A közszolgálat, mint speciális közigazgatási jogviszony elméletének meghatározó eleme pedig az, hogy a közszolgálatban való alkalmazásra vonatkozó közigazgatási aktussal jön létre.

Az egyes elméletek elsősorban a jogviszony jellegére és tartalmára koncentrálnak és kevésbé a közszolgálat szervi és személyi hatályára, holott igazán ebben a körben találhatók a legnagyobb eltérések.

A közszolgálat legtágabb értelmezése magába foglal minden állami alkalmazottat (agent public), míg a legszűkebb csak a közigazgatási szervek köztisztviselőit.

A személyi hatály pedig ez utóbbiak esetében szintén széles körben mozog, mert vannak olyan rendszerek, melyek a vezetőket, érdemi ügyintézőket, ügykezelőket és fizikai alkalmazottakra is kiterjed, míg máshol csak a vezetőket és az érdemi ügyintézőket.283 Ezen kívül a közszolgálat fogalma még a szerint is változik, hogy milyen jog, illetve közigazgatási rendszerekről van szó.284

Mindezekre tekintettel nagyon nehéz a közszolgálat nemzetközi összehasonlító kutatása és vizsgálata. A közszolgálati adatsorok összevetéséhez ezért komoly módszertani és fogalmi tisztázásra van szükség.285

A közszolgálat –szűkebb értelemben – a közigazgatásban teljesített szolgálatot jelenti. Ennek legáltalánosabb jogi kereteit Magyarországon is az Alaptörvény határozza meg. A hatalmi ágak szétválasztásával és a végrehajtásban szereplő főbb résztvevők meghatározásával, illetve a közhivatal viselése alapvető jogként való deklarálásával mintegy determinálja azt a személyi kört, amely a legszűkebb fogalmat adja. Már a közszolgálati rendszer jellegére is lehet ebből az egy mondatból következtetni.286 A zárt rendszer sajátja a szakmai elemek dominanciája, az állás ellátásának állampolgársághoz kötése.

Némely szerzők szerint a közszolgálat részét képező köz-, kormánytisztviselők és közalkalmazottak jogállására vonatkozó szabályokat egységesen kellene kezelni.287 Van, aki azt hangsúlyozza, hogy az autonóm szervek és vegyes jogállású szervek (ahol pl. a hatósági és rendészeti feladatok keverednek) elkülönített önálló szabályozást igényelnek, ezért a hivatalnokaikra vonatkozó szabályokat is ki kellene venni a jelenlegi közszolgálati törvényből.288

Legszűkebb értelemben közszolgálat alatt a közszolgálati tisztviselők289 jogviszonyát értjük. Ez a fogalom 2016-tól kiegészült az állami tisztviselőkkel, akik a járási hivataloknál és a megyei, fővárosi kormányhivataloknál dolgozókat jelentik, leválasztva a kormánytisztviselőktől és külön törvényi szabályozás alá vonva. Ezzel az eddigi egységes szabályozás ismét a differenciálás irányába indult el.

Nem csoda, hogy nem tudjuk egyértelműen meghatározni a közszolgálat fogalmát, hiszen nemzetközi szinten sem találkozunk egységes fogalommal. Magyarországon sem csak egy elnevezést használunk azokra, akiket a közszolgálathoz tartozónak tekintünk.290 Beszélhetünk köztisztviselőkről, kormánytisztviselőkről,291 állami tisztviselőkről,292 közalkalmazottakról és szolgálati jogviszonyban állókról.

A közszolgálat meghatározó elemei a következők: a társadalom egyik legnagyobb szervezetének személyi állományát jelenti, vegyülnek benne a közigazgatási és politikai funkciók, és mindenképpen igényli az állam jelenlétét, hiszen állami tevékenységhez kapcsolódik.”293

„A közönség azt hiszi, hogy túl sok az alkalmazott, a közigazgatás drága és nem jó. Az alkalmazottak azt tartják, hogy kevéssé vannak megfizetve, nincs irántuk sem a szolgálatadó, sem a közönség részéről elég megértés és hogy a közszolgálat presztízse (tekintélye) nem elegendő. A szolgálatadó állam viszont tudja, hogy a közigazgatási alkalmazottak fizetésének kérdése többnyire nem esik a munkapiac rendes gazdasági törvényei alá.”294 Ez a Magyary által megfogalmazott gondolat örök gondot jelent a közszolgálatban és nagymértékben kihat annak belső rendszerére.

A közszolgálatban dolgozók létszámát illetően az arány változó, függ az aktuális politikától, gazdasági, társadalmi helyzettől és berendezkedéstől, a közigazgatás intézményrendszerének tagoltságától és az ellátandó feladatok mennyiségétől. Meghatározó tényező a lakosság száma is, egyrészt, mint akik részt vesznek a köz szolgálatában, másrészt, mint akik igénybe veszik a közigazgatás szolgáltatásait. Emellett nem elhanyagolható, hogy a létszámot alapvetően befolyásolni tudja a személyi állomány képzettsége és felkészültsége.295

282 Lásd pl. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. I. Kötet. Budapest, Atheneum Irodai és Nyomdai RT., 1926. 172-175. ↑

283 Lásd; Auby, Jean-Marie: Droit Public. Paris, Economica, 1985. 687-689. ↑

284 Lásd; Gajduschek György: Közszolgálat. KSZK, ROP 3.1.1 Programigazgatóság, Budapest, 2008. 17-23. ↑

285 Ezt teszi a témában leginkább idézett OECD dokumentum, a Government at a Glance két évente kiadott elemzése is; lásd http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2009_9789264075061-en#.WMK9 ↑

286 „Minden magyar állampolgárnak joga van ahhoz, hogy rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően közhivatalt viseljen.” a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény (továbbiakban: Alkotmány) 70. § (6) bek. ↑

287 Prugberger Tamás: A közszolgálat jogdogmatikai és rendszerelvszerű egységes szabályozásának problematikája. Új Magyar Közigazgatás, 2014.4. 4., Kun Attila – Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. In: Bokodi Mária – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. 2014. 91. http://magyaryprogram.kormany.hu/download/8/1b/a0000/_Tanulmanykotet_online_Kozszolgalati%20eletpalya_AROP2217.pdf (2017. 02. 01.). ↑

288 Hazafi Zoltán: Új közszolgálati életpálya – A közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói. In: Bokodi Mária – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. 2014. 20-21. http://magyaryprogram.kormany.hu/download/8/1b/a0000/_Tanulmanykotet_online_Kozszolgalati%20eletpalya_AROP2217.pdf (2017. 02. 01.). ↑

289 Kttv. 6. § 20. pont Közszolgálati tisztviselő: a kormánytisztviselő, kormányzati ügykezelő, köztisztviselő, közszolgálati ügykezelő.
13. kormánytisztviselő, köztisztviselő: az 1. és 2. §-ban felsorolt szervek (a továbbiakban együtt: közigazgatási szerv) feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve – felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza, kivéve, ha ezt a tevékenységet az 1. § c) pontja szerinti fegyveres szervnél más jogviszonyban álló személy végzi
14. kormányzati, illetve közszolgálati ügykezelő: az, aki a közigazgatási szervnél közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti tevékenység gyakorlásához kapcsolódó ügyviteli feladatot lát el, kivéve, ha ezt a tevékenységet az 1. § c) pontja szerinti fegyveres szervnél közalkalmazotti jogviszonyban álló személy végzi. ↑

290 A német jogban például a Beamter közjogi kategória, a köz-, kormány- és állami tisztviselőnek feleltethető meg, míg az Angestellter (közalkalmazotthoz hasonló) és Arbeiter magánjogi kategóriák és a végzett munka alapján különítik el őket. A magyar jogban ehhez képest keveredés van, hiszen a közalkalmazottnak alapvetően valamilyen közigazgatási szervhez van kötődése, mégis külön törvény szabályozza, illetve arról se feledkezzünk meg, hogy a közigazgatás is alkalmaz munkavállalókat. A közalkalmazottak státusza a mai napig kétséges, el kellene dönteni, hogy a munka (Mt.) vagy a munkáltató (Kttv.) szerinti besorolást választjuk. Emellett az állam magánjogi jogviszonyokban is megjelenhet, pl. állami vállalat tulajdonosaként. Kérdés, hogy az itt dolgozók minek minősüljenek. A német jogban ők is közszolgálók. Horváth István: „Diagnózis és terápia.” Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és hazai helyzetünkre. PhD értekezés, Pécs, 2006. 131. ↑

291 A fogalmat a kormánytisztviselők jogállásáról szóló 2010. évi LVIII. törvény (továbbiakban: Ktjv.) vezette be. ↑

292 Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény. ↑

293 Berényi Sándor: A közigazgatás személyzeti rendszere - közszolgálat. A reform és a jogi szabályozás időszerű kérdései összehasonlító közigazgatástudományi megközelítésben, ELTE, 1992. 8. ↑

294 Erdélyi László: A köztisztviselői rendszer és működtetése. Magyar Közigazgatás 1995/5. 520. ↑

295 Baka András: A magyar közigazgatási felsőoktatás jelene és jövője. In: Fogarasi József (szerk.): A közigazgatás személyi állománya. Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1995. 15. ↑

2. Változások a munkaerőpiaci szabályozásban

Ahogy az előző pontban is említésre került, különösen az NPM érvényesülése során ismét felmerült a közszolgálat elméletei kapcsán az a kérdés, hogy kell-e, szükség van-e a speciális közszolgálati szabályozásra, a jelenlegi megváltozott életviszonyokhoz, lazuló társadalmi keretekhez igazodva (félállású foglalkoztatás, távmunka), el kellene gondolkozni a munkaerőpiaci szabályozás újbóli egységesítésén. Egyre több területen van átjárhatóság a közszolgálat és a magánszféra között. Az országonkénti eltérő szabályozás (a szabályozás személyi, tárgyi hatálya) „gátját képezi a nemzeti integrációban a munkaerő mobilitásának”.296

A specialitás fenntartása mellett szól az, hogy a közszolgálatban tevékenykedés élethivatást jelent és a karrierrendszerű közszolgálatban a foglalkoztatás, az álláshoz való jog biztosítása, mint garancia, speciális előjog van jelen.

Magyarországon az új jogi szabályozás sok szempontból kedvezni kíván a közszolgálati tisztviselőnek. Az állam ösztöndíjjal támogathatja a közigazgatási szakmai gyakorlatot, ezzel is orientálva a fiatalokat a közszolgálat, mint élethivatás felé, illetve az ösztöndíjat elnyerteket előnyben részesíti a későbbi jogviszony keletkezénél, próbaidőnél is.

Emellett a részmunkaidő biztosítását is előírja a közszolgálati tisztviselő kérésére, amelynek megfelelően a munkáltató a kérelemben foglalt időpontig vagy a gyermek hároméves koráig köteles foglalkoztatni. Felmentési védelmet is teremt bizonyos esetekben.

A közszolgálatot és annak szabályait azonban még inkább tovább tagolhatja magának a közigazgatásnak a differenciálódása. Más jellegű feladatok ellátását, más típusú foglalkoztatást igényel pl. az állam- és az önkormányzati igazgatás. Ezzel egyidejűleg pedig egy másik folyamat is megjelenik, a már említett átjárhatóság mellett (munkaszerződéssel a közszolgálatban, áthelyezés a magánszférába), a közszolgálat a működőképes, jól bevált piaci gyakorlatokat is próbálja átültetni, beépíteni saját rendszerébe. A munkaszerződés közszolgálatban megjelenése lazít az addigi kereteken, megtörve az élethivatásszerűséget és élethosszig tartó alkalmazást, cserébe valós piaci értéken értékelve a munkavállaló munkáját.

Az NPM érvényesülésének köszönhetően is megfigyelhető több országban is (Ausztria, Svájc, skandináv államok) a közszolgálati szerződéses foglalkoztatás, azonban hangsúlyozni kell, hogy ez csak a döntés-előkészítésre alkalmas, hatósági feladat ennek keretében nem látható el.297

„Az átjárhatóság érdekében közös elvi, módszertani alapokon álló, de a szakterületek sajátosságaihoz igazodó differenciált megvalósító engedő rendszer”-re van szükség.298

Magyarországon a Kttv. már egyértelműen rögzíti, mely közigazgatási tevékenységeket kíván mindenképpen a közszolgálat keretein belül tartani,299 és részletesen taglalja a (megbízási vagy vállalkozási) szerződéssel ellátható feladatok jellegét és a munkaviszony keretében foglalkoztatottak arányát a közigazgatási szerveknél.

Bár a jelenlegi szabályozás szerkezete szerint az egységességre törekszik, a szakmaiság megkövetelésével, a kiválasztási feltételek lefektetésével, élethivatásszerű zárt rendszer felépítését tükrözi, némely szabálya már egyértelműen lazít az addigi kereteken.

Ugyan taxatív felsorolást tartalmaz a törvény a jogviszony megszűnését és megszüntethetőségét illetően, védve a közszolgálati tisztviselőket a munkáltatói önkénytől, azonban a méltatlanság, a nem megfelelő színvonalú munkavégzés, a bizalomvesztésre hivatkozás mégis elég szubjektív ahhoz, hogy a statikus közszolgálat személyi állományának lecserélését lehetővé tegye.

Magyarországon a kormánytisztviselők megjelenésével az eddigi rendszer nyíltabbá tétele került előtérbe. A jogviszony hárompólusúvá vált (állam, köztisztviselő, kormánytisztviselő) és a Ktv.-ben is megmutatkozó jelentős aszimmetria (mind a tisztviselői,300 mind a munkáltatói oldalon301 jelentkezve) révén is egyre hangsúlyozottabbá vált a munkajog és közszolgálati jog elhatárolásának szándéka, bár még számos esetben történik utalás az Mt.-re.302 Az ezzel ellentétes nézőpontot képviselők szerint az aszimmetria nem feltétlenül állja meg a helyét. Például a kinevezés csak relatíve egyoldalú aktus, hiszen elfogadása, eskütétel nélkül érvénytelen.303

A közszolgálati jog elhelyezését illetően különböző álláspontok ütköznek a tudományos irodalomban. A századelőn még a közjoghoz tartozónak ítélték a közszolgálati jogot. Ennek oka az volt, hogy csak látszólagosan kétoldalú jogviszonyról van szó, a törvény erejénél fogva jön létre, egyenlőtlen felek között.304 A szocialista időszakban a közszolgálati jog volt elsődlegesnek tekinthető, mivel mindenki az állam számára végzett munkát.305

„A történeti fejlődés során először a közszolgálati jog volt hatással a munkajog intézményrendszerére, annak kidolgozott jóléti rendszerével, amit a gazdasági jogviszonyok vettek át. Napjainkban a munkajog próbál lazítani a merev közszolgálati jogviszonyokon.”306

Van olyan megközelítés, amely élesen különhatárolja a két területet: a munkajogot a magánjog részének tekinti, míg a közszolgálati jogot a közjog részeként, önálló jogterületeként kezeli.307 Mások szerint „a közszolgálati jog a munkajog közjogának308 egy része.”309 A köztes álláspont szerint a magánjog és a közjog határán keresztülfekvő vegyes szakjogág.310

Van olyan szerző, aki szerint „a magyar közszolgálati jogban két egymástól mereven elkülönített jogterület van. Az egyik a valamennyi költségvetési intézmény dolgozóira vonatkozó közalkalmazotti jogállást szabályozó Kjt., míg a másik, a hatósági-igazgatási és ítélkezési tevékenységet végző állami intézményeknél az intézmény jellegével összefüggő döntést hozó vagy a döntést érdemileg előkészítő munkát végző…”311 köz- és kormánytisztviselőket szabályozó Ktv. és Ktjv., illetve 2011-től egységesen a Kttv. Véleménye szerint a Kttv.-nek az Mt.-től és Ptk.-tól való teljes elszakadása is teljesen felesleges, hiszen csak a szabályok duplikálása történt meg a két törvényben, holott elég lenne – a régi megoldáshoz hasonlóan – az Mt.-re való utalás.

Álláspontunk szerint a két jogág egymástól elkülönítendő a következők miatt;

- A közszolgálati tisztviselők a közigazgatás személyzeti állományát jelentik, a személyzeti politika a közigazgatás hatékonyságának feltétele. A szervezet, feladat és személyzet egysége teszi az államot működőképessé.

- A közigazgatási jog – mint jogág – alapvető célja a közhatalom gyakorlása, a felek (állam – tisztviselő) közötti egyenlőtlen, gyakran egyoldalú jogviszony jellemzi, mindkét oldalon speciális, többletjogok és többletkötelezettségek jelentkeznek.

- A közszolgálati jogban speciális a munkáltató személye (valamely közigazgatási szerv vagy közfeladatot ellátó nem közigazgatási szerv), míg a munkajogban a magánszféra valamely alanya (egyéni vagy társas vállalkozó) áll munkáltatói oldalon.

- A jogviszony kötött, törvényi feltételek adják meg mind a kiválasztás, tartalom vagy éppen a jogviszony lezárásának kereteit.312

- A jogok és kötelezettségek tekintetében a Kttv.-t a kógencia jellemzi, amelynek oka a végrehajtó funkció ellátása.313

- Olyan jogintézmények (pl. előmenetel, fegyelmi felelősség, hivatásetika, Magyar Kormánytisztviselői Kar, Kormánytisztviselői Döntőbizottság) is meghonosodtak a közszolgálatban, amelyek nem ismertek a munkajogban.

- A közszolgálati jogot a közjog szabályozza, míg a munkajog nem sorolható oda!

A magyar Alkotmánybíróság szerint „a köztisztviselői, kormánytisztviselői jogviszonyok kettős arculatú jogviszonyok. Egyrészt mivel munkavégzésre irányuló jogviszonyok, sok vonatkozásban a munkajogi jogviszonyok sajátosságaival rendelkeznek. Másrészt e jogviszonyok sajátosságait meghatározza az is, hogy e munkavégzés közhatalommal rendelkező állami szervekben történik, és a tisztviselők közhivatalt viselnek, állami feladatokat látnak el, állami, közhatalmi döntéseket hoznak, készítenek elő, ezért alapvetően közjogi jellegű jogviszonyok.314

A jogágak szétválasztása mellett szólt a Munka Törvénykönyvéről szóló T/4786. számú törvényjavaslat indokolása315 is, amely szerint a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó szabályokat külön törvények rendezik, ezért minden Mt.-re való utalást mellőzni kell.

Az elhatárolás megfigyelhető a most kirajzolódó új szabályozási trendekben, perjogi változásokban is, hiszen a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. tv. csak a legszűkebb értelemben vett közszolgálatba tartozókat veszi a közigazgatási per hatálya alá, a többiek pl. közalkalmazottak a munkaügyi bíróság előtt érvényesíthetik jogvitáikat.316

296 Balázs István: Rugalmasság a közigazgatásban. In: Fogarasi József (szerk.): A közigazgatás személyi állománya. Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1995. 37. ↑

297 Hazafi Zoltán: Új közszolgálati életpálya – A közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói. i.m. 25-29. ↑

298 Szakács Gábor: Teljesítményértékelés a közszolgálatban. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4. 16. ↑

299 Kttv. 8. § (1) bek. A közigazgatási szerv közhatalmi, irányítási, ellenőrzési és felügyeleti hatáskörének gyakorlásával közvetlenül összefüggő, valamint ügyviteli feladat ellátására kizárólag kormányzati szolgálati, illetve közszolgálati jogviszony létesíthető. ↑

300 A tisztviselő oldaláról a lemondás nincs indokoláshoz kötve, a munkáltató viszont valós és okszerű indokolással köteles alátámasztani a felmentést. ↑

301 A kinevezés egyoldalú közjogi aktus, amelynek tartalma (kinevezési okmány) kötött. ↑

302 Mélypataki Gábor: A kormánytisztviselői jogviszony jellemzői, különös tekintettel a jogviszony megszűnésére. In: Smuk Péter (szerk.): Az állam és jog alapvető értékei: 1. kötet. Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola Konferenciája. Győr, 2010. 368-369. ↑

303 Kiss György: Munkajog. Osiris Kiadó, Budapest, 2000. 21. ↑

304 Horváth Árpád: A közszolgálati jogviszony – Tanulmány a magyar közigazgatási jog köréből. Goldstein Jakab Nyomdája, Deés, 1902. 22. ↑

305 Horváth István: Elvárások és realitás. Jura 2005/2. 83. ↑

306 Mélypataki Gábor: Változó közszolgálati dogmatika a Közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4. 64. ↑

307 A két jogviszony jellege és jellemzői is indokolják elhatárolásukat és a két jogterülethez sorolásukat. Míg a munkajogot a mellérendeltség, a felek egyenjogúsága jellemzi, a jogviszony alapja kétoldalú, egyezségen alapuló, szerződéses megállapodás, addig a közszolgálati jogviszony egyik oldalán az állam áll, és a tisztviselő közhatalom birtokában eljárva, kikényszeríthető döntéseket hozhat. Emellett a munkaviszonyhoz képest többletjogok és –kötelezettségek jellemzik mindkét oldalt. György István, Közszolgálati jog. HVG-Orac, Budapest, 2007, 46., Mélypataki Gábor: A közszolgálat egységesítésének elméleti és gyakorlati problémái, és kapcsolata a munka magánjogával. PhD értekezés, Miskolc, 2016. 15-16. ↑

308 Ide tartozik többek között a munkaügyi ellenőrzés, munkavédelem, foglalkoztatáspolitika. ↑

309 Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Complex Kiadó, Budapest, 2006. 43-47., Prugberger Tamás – Kenderes György: A munka- és közszolgálati jog intézményrendszerének kritikai és összehasonlító elemzése. Novotni Kiadó, Miskolc, 2009. 23., Kun Attila – Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. in.: Bokodi Mária – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. 2014. 131.
http://magyaryprogram.kormany.hu/download/8/1b/a0000/_Tanulmanykotet_online_Kozszolgalati%20eletpalya_AROP2217.pdf (2017. 02. 01.). ↑

310 „Tárgya a más részére végzett önállótlan munka.” Gecse Istvánné – Tománé Szabó Rita – Kenderes György: Jogi ismeretek II. Novotni Kiadó, Miskolc, 2009. 29-33., Mélypataki Gábor: Változó közszolgálati dogmatika a Közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4. szám 64. ↑

311 Lásd bővebben: Prugberger, Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. i.m. ↑

312 5/2013. (II. 21.) AB határozat. ↑

313 Hazafi Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda) PhD értekezés, 2009. 129. ↑

314 8/2011. (II. 18.) AB határozat, 1/2016. (I. 29.) AB határozat. ↑

315 http://www.parlament.hu/irom39/04786/04786.pdf (2017. 02. 01.). ↑

316 http://www.parlament.hu/irom40/12234/12234.pdf (2017. 02. 01.). Bár a jegyzet lezárásakor még kétséges, hogy megalakulnak-e az önálló közigazgatási bíróságok. ↑

3. Változások a közszolgálatra vonatkozó magyar közszolgálati szabályozásban

Visszatekintve a történelemben, egyértelműen elkülöníthetők fordulópontok, amelyek egy-egy adott gazdasági, társadalmi környezethez igazították a közszolgálati rendszert. Nálunk is volt nyitott rendszer, amely a politikai stabilitás létrejöttével át tudott alakulni zárttá. Egyrészt a politikai, társadalmi változások, másrészt a nemzetközi trendek hatására Magyarországon mindkét minta megtalálható volt egy-egy időszakban. Emellett „a magyar közigazgatás mindig is modellkövető volt, szerencsésebb időszakokban önként választott, rosszabb esetekben ráerőltetett modellt követett.”317

Az első világháborúig terjedő időszakra Magyarországon zárt rendszer alakult ki. Bár önálló törvény megalkotására nem került sor, a közszolgálatban dolgozókat mindig kiemelten kezelték, speciális szabályok vonatkoztak rájuk.

A második világháború befejezését követően a közszolgálati rendszer addigi rendje is felborult, a kiélezett politikai harcok idején egyértelműen nyitottá vált a közszolgálati rendszer, zsákmányrendszerről beszélhettünk. Ezt az időszakot az jellemezte, hogy a szakmaiság jelentős mértékben háttérbe szorult, a politikai megbízhatóság, hűség dominált. A pártok arra törekedtek, hogy saját bizalmi embereiket juttassák fontos pozíciókhoz, ezért a korábbi rendszer közszolgálatban dolgozó embereinek helyzete fokozatosan ellehetetlenült. A zárt rendszer nyitása érdekében a képesítési követelményeket fokozatosan leépítették és felduzzasztották a közszolgálat létszámát. 1951-től újra egységes szabályozás vonatkozott a munkavállalókra és a köztisztviselőkre egyaránt, megszüntetve az addigi kiváltságokat.

Az 1960-as, 70-es évektől változás történik, a helyzet stabilizálásával azonban a jogszerűségi elemek visszakerültek a közigazgatásba, kiiktatásra kerültek a közszolgálatból a politikai elemek, utat tört magának a szakmaiság és megindult a jogalkotás folyamata is ebbe az irányba. „…ezáltal ismét modellválasztási kényszerhelyzet állt elő.”318 Itt már önkéntes volt a választás és egy mai napig jellemzően zárt rendszer alakult ki.

1992-re megérett a helyzet arra, hogy a közszolgálatban dolgozókat jogilag is kiemeljük a munkavállalók közül, ezért egy hármas szabályozással létrejött a Munka Törvénykönyvéről szóló 1992. évi XXII. törvény (továbbiakban: Mt.), a köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. törvény (továbbiakban: Ktv.) és a közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvény (továbbiakban: Kjt.). Innentől kezdve a közszolgálat alatt legszűkebb értelemben a törvényben használt definíciót, a köztisztviselők és állam, önkormányzat között fennálló közszolgálati jogviszonyt értjük. A Ktv.-ben már a professzionalitás, stabilitás, politikasemlegesség és élethivatásszerűség dominált.

A Ktv. létrejöttével önálló törvény szabályozta a közszolgálati jogviszonyt, amely kezdetben a köztisztviselőket, ügykezelőket, fizikai alkalmazottakat jelentette. A 2001. évi XXXVI. törvény kivette a Ktv. hatálya alól az ügykezelőket és fizikai alkalmazottakat. A törvény indokolása szerint ugyanis a köztisztviselői minőséget a munkaadói szervezet jellege és a közhatalmi funkció gyakorlása határozza meg, és csak ennek a személyi körnek kell a Ktv.-ben maradnia. Felesleges a munkájuk jellege által nem indokolt pluszkötelmek fenntartása. Az ügykezelő munkáltatója ezen túl nem az állam vagy önkormányzat, hanem valamely közigazgatási szerv. Ennek következtében már nem közjogi, hanem magánjogi, munkajogi szabályozás vonatkozik rájuk.

2003. július 1-el, a 2003. évi XLV. törvénnyel ismételten bővült a törvény személyi hatálya (ügykezelők). Az ügykezelők, fizikai alkalmazottak jogviszonya az általános munkajogi szabályok alapján keletkezik, de mivel megmarad kötődésük a feladatellátás miatt a közigazgatáshoz, indokolt a versenyszférához képest speciális szabályozás fenntartása egyes vonatkozásokban.

Az ügykezelőkre és fizikai alkalmazottakra vonatkozó szabályozás tehát kettős, a hatályos szabályokat egyrészt a Ktv., másrészt az Mt. III. Részének XII. Fejezete tartalmazza, amely kimondja, hogy a Ktv. hatálya alá tartozó szerveknél foglalkoztatott munkavállalókra milyen az általánostól eltérő rendelkezéseket kell alkalmazni. Ezzel kiemeli őket a „normál” munkavállalók közül, mert a jogviszony létesítését feltételekhez köti, mégis enyhébb szabályokat fogalmaz meg velük szemben, mint a köztisztviselőkre vonatkozóan (nem kell esküt letenniük, csak titoktartásra kötelezettek).

A Kttv. hatályba lépésével a közszolgálati tisztviselőkre és a munkavállalókra vonatkozó törvények viszonya megváltozott. A Kttv. számos általános elemet átvesz az Mt.-ből, mintegy megismételve azt, illetve külön részekben szabályozza a köz-, kormánytisztviselők, ügykezelők, közigazgatási szervnél foglalkoztatott munkavállalók és vezetők jogviszonyát, meghatározva azok Mt.-vel való kapcsolatát.

Ma már azonban egyfajta döntéskényszer elé érkeztünk. Az irányválasztás szükségessége igazolt, az értékválság bizonyított, ennek keretében tehát új közszolgálati értékek megnevezésére, beépítésére és ezek következetes érvényesítésére van szükség. A közszolgálati értékorientáció megvalósítására és kifelé a közbizalom, befelé a hatékonyság növelésére új eszközök szolgálhatnak. Egyrészt a közszolgálat meghatározását, másrészt a köztisztviselőket megillető jogvédelem fokát, mértékét és tartalmát, harmadrészt a szabályozás kereteit.

A magyar közszolgálati szabályozás főbb elemei az alábbiak szerint ragadhatók meg:

317 Lőrincz Lajos: Közigazgatás: tegnap, ma, holnap. Közigazgatás-tudomány 2000/2. 172. ↑

318 Lőrincz: uo. ↑

4. Elkülönült jogi szabályozás

A jelenlegi szabályozást vizsgálva, a szűkebb értelemben vett közszolgálat (köztisztviselők) jogi hátterét 2010-ig egyetlen törvény, a Ktv. adta. 2010-től azonban a köztisztviselők köre kettévált. A Ktjv. hatályba lépésével köztisztviselők alatt már csak a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatalánál, hatósági igazgatási társulásánál, közterület-felügyeleténél és a körjegyzőségnél dolgozó, közszolgálati jogviszonyban állókat értjük. Kormánytisztviselők a központi államigazgatási szerveknél, a kormányhivatalok és a központi hivatalok területi, helyi szervénél, a megyei, fővárosi kormányhivatal, a Rendőrség, a büntetésvégrehajtás és a katasztrófavédelem szerveinél, valamint a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerveinél dolgozók.

A jogalkotói szándék az volt, hogy „a közszolgálat lényegi eleme, hogy a jogviszony létrejötte nem egymás mellé rendelt felek kötöttségektől mentes egyeztetésének és megállapodásának tárgya és eredménye, hanem az állam egyoldalú aktusa, melynek során – jogszabály által részletesen kidolgozott feltételrendszer szerint – kinevezi a jövendő köztisztviselőt, kormánytisztviselőt, megbízva bizonyos feladatkör, munkakör vagy tisztség ellátásával”,319 azonban ez technikailag a Ktv. keretein belül is megoldható lett volna.

2012-től hatályba lépett a Kttv., 320 amely már egy törvény keretein belül szabályozza a kormányzati szolgálati és a közszolgálati (köztisztviselői) jogviszonyt, egységet teremtve a közszolgálatban. A törvény a fogalmak között nem tisztázza, ki minősül kormány- és köztisztviselőnek, a szervi hatály segít eligazodni.

A törvény célja a miniszteri indokolás szerint a közszolgálati szabályozás stabilizálása és egységesítése, valamint az Mt. szabályainak átültetése a törvénybe. Az egységesítési szándék jelenik meg a minősítés, teljesítményértékelés, munkaértékelés beépítésében, más foglalkoztatási formák alkalmazási kereteinek kialakításában, a feltétlen érvényesülés321 elvének hangsúlyozásában. Az egységesítés mellett azonban megmarad a differenciált személyi hatály (köztisztviselő, kormánytisztviselő), immár egy törvény keretein belül. A személyzeti igazgatási feladatok (irány, elvek, adatgyűjtés, végrehajtás ellenőrzése) is helyet kapnak a törvényben, emellett átalakul az érdekegyeztetés rendszere és megjelenik a munkaköri pótlék, a munkakör alapú rendszerre való fokozatos áttérés eszközeként.

A törvény elsősorban az államigazgatási és önkormányzati igazgatási alrendszer személyzetének jogállását kívánja szabályozni, emellett a rendészeti igazgatás állományára is kiterjed a szabályozás annak hivatásos állományú tagjainak kivételével.322 Már itt egyértelműen elkülöníti, mely szerveknél beszélünk kormánytisztviselőkről és melyeknél köztisztviselőkről. A szervek részletes felsorolását a Kormány határozatban állapítja meg.

Másodlagosan a törvény szervi hatálya magában foglal olyan közigazgatási feladatot ellátó, nem közigazgatási szervet is, amelyeknél foglalkoztatottakra a Kttv.-t akkor kell alkalmazni, ha a szervre vonatkozó speciális jogszabály másként nem rendelkezik.323 Ezeknél a szerveknél köztisztviselők dolgoznak. Emellett a törvény egyes rendelkezéseit bizonyos esetekben más, a közszolgálattól független, kívülálló személyekre is alkalmazni rendeli (pl. pályázat, közigazgatási szakvizsga, stb.) Egyértelműen meghatározza azt is, hogy mely szervekre vagy tevékenységekre nem vonatkoznak a törvényi rendelkezések.324

Innentől kezdve közszolgálati jogviszonyban a köztisztviselők, ügykezelők és a jegyző áll. Az alapkategória a kormányzati szolgálati jogviszony, amelyet a törvény részletesen kifejt és a többi (jegyző, köztisztviselő) tekintetében csak a specialitásokra tér ki. A törvény szabályozza a Magyar Közigazgatási Kar jogállását, és az eddigi gyakorlattól eltérően a közszolgálatért felelős miniszter feladatait is itt fejti ki.

2016-tól lép folyamatosan hatályba az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény (továbbiakban: Áttv.), amely új kategóriát teremt a közszolgálati tisztviselőkön belül: állami tisztviselők a járási hivataloknál és fővárosi, megyei kormányhivatalnál foglalkoztatott tisztviselők. A Kttv.-től való elkülönítésüket egyrészt speciális illetményrendszerük325, másrészt a közigazgatásban betöltött szerepük, feladatellátásuk révén felmerülő fokozott felelősségük, speciális kiválasztási és továbbképzési rendszer bevezetése indokolta. 2018. január 1-jétől az új szabályozás személyi hatálya kiterjesztésre kerül a minisztériumokban, továbbá a minisztériumok irányítása alatt álló, külön törvényben meghatározott központi államigazgatási szerveknél dolgozó tisztviselőkre is.

A közszolgálati jogviszonyt Magyarországon egy egyoldalú közjogi aktus, a kinevezés hozza létre, amely csak annak elfogadásával és eskü letételével érvényes. A jogviszony főszabály szerint határozatlan időre létesül. A kiválasztás meghívásos vagy pályázati eljárással történik, amelyet jogszabály vagy munkáltató kezdeményez. A személyügyi központ feladata a toborzási adatbázis működtetése, amely segíti a közszolgálatba való bekerülést azzal, hogy összegyűjti a jelentkezők vagy a valamely okból megszűnt közszolgálati jogviszonyúak adatait, és arról tájékoztatja a munkáltatókat. Emellett ellátja a pályázati eljárással kapcsolatos feladatokat.326 A kiválasztás során már szociális szempontok is előtérbe kerülnek, előnyben kell részesíteni az azonos feltételekkel rendelkező jelöltek esetén a több gyermeket nevelő személyeket.

A kiválasztás feltételei kötöttek, általános és adott munkakörhöz kötött speciális, különös feltételek teljesítését írja elő a törvény, így biztosítva a szakmaiság érvényesülését. Az elmúlt időszakban egyre hangsúlyosabban került előtérbe a büntetlen előélet és ehhez kapcsolódóan már a büntetőeljárás megindítása is kizárhatja a jogviszony létesítését, illetve a jogviszony tartalma alatt foglalkoztatást kizáró okot képez.

A Kttv. részletesen foglalkozik a közszolgálati jogviszony mindkét oldalán levő szereplők jogaival és kötelezettségeivel. A korábbi Mt.-hez hasonlóan a munkavégzés biztonságára és a munkakör szakszerű ellátására koncentrál. Ami az egyik oldalon kötelezettségként jelentkezik, természetesen az a másik oldalon jogként jelenik meg.

A törvény fokozott figyelmet fordít a teljesítményértékelés, minősítés, illetve az etika kérdésköreire. Külön szervet hoz létre (Magyar Kormánytisztviselői Kar) az etikai eljárás lefolytatására.

A törvény szigorú összeférhetetlenségi szabályokat rögzít annak érdekében, hogy a köz szolgálatával össze nem egyeztethető érdekkonfliktusokat kizárja és garantálja a köztisztviselő politikasemlegességét és teljes odaadását. Emellett a hozzátartozók közötti függőség megakadályozására is tekintettel van.

A korrupció visszaszorítása érdekében meghatározott munkakörök betöltése, feladatok ellátása esetén külön törvény327 eltérő időszakonként teljesítendő, a tisztviselővel közös háztartásban élő közeli hozzátartozóra is kiterjedő vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettséget és vagyongyarapodási vizsgálat lefolytatását írja elő. A vagyonnyilatkozat-tétel nem teljesítése a jogviszony megszűnését eredményezi. Ha a vagyonnyilatkozat alapján a megszerzett jövedelem nem igazolható, az adóhatóság eljárást indít.

A közszolgálat felelősségi rendszere alatt a sajátos közjogi szabályozásból adódó speciális szabályozást értjük, mely az általános szabályozáshoz képest a közszolgálat sajátosságait érvényesíti.

A közszolgálati felelősséget a differenciált rendszerekben hagyományosan a fegyelmi és a kártérítési felelősségre osztják.

A fegyelmi felelősség lényeges különbsége a munkajogihoz képest, hogy nem a munkaviszonyból eredő kötelezettségek vétkes megszegése esetén beálló felelősség, hanem a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelezettségek vétkes megszegése esetén, aminek tartalma más.

A közszolgálati tisztviselők kártérítési felelőssége esetében pedig a polgári jogi felelősség közjogi derogációjáról van szó, amennyiben az – legalább is a gondatlan károkozás esetében – korlátozott felelősséget jelent az általános szabályokhoz képest.

A korlátozott felelősség pedig azért indokolt, mert a közigazgatási szerv nevében eljáró tisztviselő munkaköri feladatai a közigazgatási feladat és hatáskör gyakorlásához kötődnek, melyek során okozható kár megtérítési lehetőségének arányban kell állnia a köztisztviselő szintén jogszabályban rögzített díjazásával, illetményével.

Ehhez kapcsolódik a polgári jogi felelősség egy speciális alakzatának, a harmadik személynek okozott kárért való felelősség közigazgatási alkalmazása, a közigazgatási jogkörben okozott kárért való felelősség.

A tisztviselő az e minőségében gondatlanul okozott kárért illetményének százalékában meghatározott korlátozott felelősséget visel. Az őt alkalmazó közigazgatási szerv viszont köteles az alkalmazásában álló tisztviselő által a közigazgatáson kívüli károsultnak, mint harmadik személynek okozott kárért helytállni, de ez is korlátozott annyiban, hogy ennek is közjogi feltételei vannak. E feltételek jogrendszerenként eltérnek, de általában ahhoz kapcsolódnak, hogy a kár rendes jogorvoslattal történő elhárítására volt e mód, illetve azzal éltek-e?

A közszolgálat felelősségi rendszere nem azonos a közszférában alkalmazottak felelősségi rendszerével, mely tágabb kategória.

Az e körbe tartozók sajátos büntetőjogi védelme és felelőssége valósul meg pl. a hivatali bűncselekmények tényállásán keresztül, míg az alkotmányjogi felelősség a kormánytagok, illetve a kormány legális működéséhez kapcsolódik.

A közszolgálati felelősség ugyancsak nem azonosítható a közigazgatás felelősségi rendszerével, mely elsősorban a jogi személyiség II. fejezetben tárgyalt problematikájához kapcsolódik, különös tekintettel a közjogi jogi személyiséggel kapcsolatos elméletekre és szabályozási gyakorlatra. Mindezekre tekintettel rögzíthetjük, hogy a közszolgálat felelősségi rendszere differenciált és sajátos jellemzőkkel bír.

Új elemként kell megemlíteni az új Btk.328 hivatali vezetők felelősségére vonatkozó rendelkezéseit. Ennek értelmében a vezető beosztású hivatalos személy a tényleges hatalma és ellenőrzése alá tartozó személy által elkövetett bűncselekmény miatt szintén felel, ha az a megfelelő ellenőrzés elmulasztásának következménye és tudott a bűncselekmény előkészítéséről vagy elkövetéséről vagy tudatosan figyelmen kívül hagyta az egyértelműen erre utaló körülményeket, illetve a bűncselekmény a tényleges feladat-vagy hatáskörébe tartozó tevékenységet érintett és nem tett meg a hatáskörében áll minden szükséges és indokolt intézkedést annak érdekében, hogy megakadályozza az elkövetést vagy haladéktalanul nem tett feljelentést azt követően, hogy a bűncselekmény elkövetéséről tudomást szerzett.329

A korrupció visszaszorítása érdekében bizonyos közigazgatási szervek esetében a Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény felhatalmazza a Nemzeti Védelmi Szolgálatot a kifogástalan életvitel ellenőrzésére és a megbízhatósági vizsgálat elvégzésére, a személyügyi nyilvántartás adataiba való betekintésre. Ha bűncselekmény elkövetésének gyanúját észleli, azonnal feljelentést tesz.330

A jogviszony keletkezését követően már a kinevezési okmányban rögzítésre kerül a besorolás, amely az illetmény számításának alapja. Jelenleg Magyarországon az előmenetel a közszolgálatban eltöltött idő és a végzettség függvénye. Külön tábla vonatkozik a köz- és kormánytisztviselőkre (rájuk közös) és az ügykezelőkre. A besorolási fokozatok közötti ugrás egyrészt a minősítés eredményétől függ, másrészt jogszabályi vagy munkáltató által előírt kötelezettségek teljesítésétől (pl. közigazgatási szakvizsga). Emellett a hivatali szerv vezetőjének joga van az alapilletmény törvényben meghatározott korlátok közötti eltérítésére (emelésére vagy csökkentésére).

A zárt rendszer előnyeként említettük a stabilitást és elmozdíthatatlanságot. Ennek megnyilvánulása, hogy a közszolgálati tisztviselők sokkal védettebbek, mint a munkavállalók, hiszen csak a Kttv.-ben taxatíve felsorolt okokra hivatkozva szüntethető meg jogviszonyuk.

A törvény két módját nevesíti a közszolgálati jogviszony lezárásának. Az egyik a megszűnés, amikor valamely oknál (feltétel, esemény bekövetkezése) fogva a jogviszony automatikusan véget ér, a másik mód a megszüntetés, amikor valamely fél kezdeményezi a jogviszony lezárását.

319 Ktjv. általános indokolása. ↑

320 Ehhez kapcsolódik számtalan végrehajtási rendelet, amely a részletszabályokat bontja ki a törvény felhatalmazása alapján. Pl. 29/2012. (III. 7.) Korm. r. a közszolgálati tisztviselők képesítési előírásairól; 30/2012. (III. 7.) Korm. r. a közszolgálati tisztviselők munka- és pihenőidejéről, az igazgatási szünetről, a közszolgálati tisztviselőt és a munkáltatót terhelő egyes kötelezettségekről, valamint a távmunkavégzésről; 31/2012. (III. 7.) Korm. r. a közszolgálati tisztviselőkkel szembeni fegyelmi eljárásról; 45/2012. (III. 7.) Korm. r. a közszolgálati tisztviselők személyi irataira, a közigazgatási szerveknél foglalkoztatott munkavállalók személyi irataira és a munkaügyi nyilvántartásra, a közszolgálati alapnyilvántartásra és közszolgálati statisztikai adatgyűjtésre, valamint a tartalékállományra vonatkozó egyes szabályokról. ↑

321 A törvény szabályaitól eltérni akkor lehet, ha a törvény kifejezetten megengedi. ↑

322 Kttv. 1. § E törvény hatálya kiterjed
a) a minisztérium, a kormányhivatal, a központi hivatal (a továbbiakban: központi államigazgatási szerv),
b) a kormányhivatal és a központi hivatal területi, helyi szerve, továbbá a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv,
c) a rendőrség, a büntetés-végrehajtás és a hivatásos katasztrófavédelemi szerv központi, területi és helyi szervei (a továbbiakban a)-c) pont együtt: államigazgatási szerv) kormánytisztviselőjének és kormányzati ügykezelőjének kormányzati szolgálati jogviszonyára, továbbá
d) a minisztérium közigazgatási államtitkárának és helyettes államtitkárának, és a Miniszterelnökség helyettes államtitkárának (a továbbiakban: szakmai vezető) kormányzati szolgálati jogviszonyára, valamint
e) a helyi önkormányzat képviselő-testületének polgármesteri hivatala, közterület-felügyelete, a közös önkormányzati hivatala (a továbbiakban: képviselő-testület hivatala) köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára,
f) a polgármesterre, alpolgármesterre a VII/A. Fejezet rendelkezései szerint terjed ki. ↑

323 Kttv. 2. § Törvény eltérő rendelkezése hiányában a Köztársasági Elnöki Hivatal, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala, a Gazdasági Versenyhivatal, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, a Magyar Művészeti Akadémia Titkársága, az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára, az Egyenlő Bánásmód Hatóság, a Közbeszerzési Hatóság, a Nemzeti Választási Iroda, az Országgyűlési Őrség és a Nemzeti Emlékezet Bizottságának Hivatala köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára is e törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. ↑

324 Kttv. 4. § E törvény hatálya nem terjed ki
a) törvény eltérő rendelkezésének hiányában a Honvédség, a nemzetbiztonsági szolgálatok és a fegyveres biztonsági őrség szerveire;
b) jogszabály eltérő rendelkezésének hiányában a helyi önkormányzat feladatkörébe tartozó közszolgáltatások ellátására - polgármesteri hivatalban - foglalkoztatottakra;
c) a közfoglalkoztatás keretében foglalkoztatottra, valamint az egyszerűsített foglalkoztatás céljára létesített munkaviszonyban foglalkoztatottra, illetve alkalmi munkára irányuló egyszerűsített foglalkoztatás keretében foglalkoztatott munkavállalóra. ↑

325 Az illetmény már nem a Kttv-ben meghatározottak szerint alakul, hanem – bár az alaptényezők (idő, végzettség) nem változnak – az egyes sávokon belüli konkrét összegek megítélése a munkáltatói jogkör gyakorlójának mérlegelési jogkörébe tartozik. Emellett a kiemelt ügyintézői osztályba való átsorolás a teljesítményértékelés, minősítés, tapasztalat, munkakör, terhelés, felelősség függvénye. ↑

326 A pályázati eljárás szabályait a kormányzati személyügyi igazgatási feladatokat ellátó szerv által lefolytatott pályáztatás rendjéről, annak szervezéséről és lebonyolításáról, a pályázati eljárás alól adott mentesítésről, a kompetencia-vizsgálatról és a toborzási adatbázisról, valamint a pályázati eljáráshoz kapcsolódó nyilvántartás szabályairól szóló 406/2007. (XII. 27.) Korm. r. tartalmazza. ↑

327 Egyes vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettségekről szóló 2007. évi CLII. törvény. ↑

328 A Büntetőtörvénykönyvről szóló 2012. évi C. törvény. ↑

329 2012: C. tv. 145. § ↑

330 1994: XXXIV. tv. 7. § (1), (3) bek., 91/S. § (2) bek. ↑

5. Következtetések

A közszolgálat fejlődési tendenciáiból is látható, hogy a közszolgálatot illetően több dilemma, döntési kényszer is felvetődik. Hol húzódik a közszolgálat határa, mit is jelent a fogalom? Egyáltalán önálló jogág vagy a munkajog része? „Sok esetben a pillanatnyi […] érdekek mentén születtek döntések, s a közszolgálat fejlesztése egyre inkább szabályozáscentrikussá vált.”331

Magyarországon 2011-gyel megszületett a Széll Kálmán Terv,332 amely új életpályamodellek kidolgozását írta elő, majd pedig a Magyary Zoltán nevével „fémjelzett” átfogó közszolgálati reformprogram, illetve annak 2012-es változata, amelynek fő célkitűzése a hatékonyság növelése a közigazgatásban és közszolgálatban.

Főbb beavatkozási területei a következők:

- szervezet (szervezeti megújulás, egyszerűsítés),

- feladat (állami feladatkataszter létrehozása, tartalmi és formai dereguláció, az elszámoltathatóság növelése, a korrupció csökkentése, az elektronikus közigazgatás kiterjesztése),

- eljárás (egységesítés és egyszerűsítés, minőségi jogalkotás, Kormányablak a jobb ügyfélkapcsolat kiépítésére),

- személyzet (3.4. pont).

Célrendszere a közszolgálat megújítására irányult, erős állam kialakítására törekszik, eszközei a közös elvek, eszközök megteremtése, az egyes jogviszonyok közötti átjárhatóság biztosítása, a közös tudás hasznosítása. A Magyary Program megvalósítására (mód, ütemezés, cél, eredmények, beavatkozási területek és a szükséges kodifikációs intézkedések) létrejött a Kormányzati Személyzeti Stratégia.333

A személyzetet illetően új életpálya-modell kidolgozására törekednek a jogalkotók, ahol a kiszámíthatóság mellett egyre nagyobb hangsúlyt kap a képzés, új-régi vizsgarendszerrel,334 összekapcsolva az előmenetellel, teret engedve a specializálódásnak. Bár az eddigi szabályozási trendek (Kttv.) és perjogi változások (közigazgatási perrendtartás) a közszolgálat legszűkebb értelmében vett tisztviselőkre koncentráltak, ez az életpálya-modell a közszolgálat tágabb értelmével dolgozik, beleértve a hivatásos katonai és hivatásos szolgálati jogviszonyban állókat is.335

A három jogviszony közötti közös kapcsolódási pontok az etika, a munkakör alapú rendszer, a kiválasztás, képzés-továbbképzés, az előmenetel, javadalmazás, az értékelés és az állami, munkáltatói gondoskodás.

Az életpálya-modell kiindulási pontjai a speciális jogállási szabályok összehangolása és a differenciáló tényezők feltérképezése és figyelembe vétele az egyes jogviszonyoknál (pl. a közhatalom gyakorlása, politikai befolyás korlátozása tekintetében).

A program szerint is értékválasztásra van szükség, amely a stabilitást, kiszámíthatóságot képviselő karrier-elv, valamint a változásokhoz való rugalmas alkalmazkodást feltételező hatékonyság és a teljesítmény értékeinek ötvözését igényli. Alapelvei közé tartozik az egységesség, átjárhatóság megteremtése, a rugalmasság, a munkakör-alapúság, Emellett a már Magyary Zoltán idejében is megjelent teljesítményértékelési rendszer is átalakul, új teljesítménymérési eszközökkel, munkakör alapú megközelítéssel.

A cél a karrierrendszer megőrzése, de a változásokhoz való alkalmazkodóképesség javítása, amelyre megoldást jelenthet a munkaköri specifikáció. Ez a szemlélet eltérő mértékben jelenik meg a három jogállásnál.

Már a közszolgálati szabályok kialakulása, fejlődése során is felmerült a kérdés, tartható-e ez az állapot, szükség van-e a specialitások fenntartására. Az ott felsorolt, befolyásoló tényezők (lazuló társadalmi viszonyok, új élethelyzetek, a piaci megoldások adaptálhatósága) itt is elmondhatók, mint folyamatosan jelenlevő tendenciák a közszolgálat fejlődésére. Emellett új elvek jelentek meg: költséghatékonyság, takarékosság, szolgáltató jelleg, „ügyfélbarátság”, az infokommunikáció adta lehetőségek kihasználása, amelyek szintén a változás irányába hatnak. Nemcsak a közigazgatás struktúrája változik ezáltal, új feladatokkal, hanem a közszolgálatban a magánszférában alkalmazott megoldások integrálását is felvetik. Emellett meghatározók az adott ország hagyományai és jogrendszerének stabilitása is.

A közszolgálati életpályák összehangolásáról szóló 1207/2011. (VI. 28.) Kormány határozat rávilágított az ágazati személyzeti stratégiák szükségességére; előírta a Magyar Kormánytisztviselői Karra és a hivatásetikára336 vonatkozó szabályozás kidolgozását; munkakör-elemzési modell-kísérletek végrehajtását rendelte el, amely alapján lehetővé válik a munkakör alapú rendszerre való áttérés; közös tartalékállomány fejlesztését; az egységes továbbképzés harmonizálását, az átjárhatóság megteremtését; integrált Közszolgálati Teljesítménymenedzsment Rendszer (fejlesztés, tehetségmenedzsment, életpálya-tervezés, felelősség) kialakítását.

Új alapokra helyezték a közszolgálatban dolgozók felsőfokú képzését a Nemzeti Közszolgálati Egyetem létrehozásával.

Mint azt korábban is említettük, tisztán zárt vagy nyitott rendszer nem létezik és nem létezett, de Európában mégis inkább a zárt felé hajló közszolgálati rendszerek terjedtek el. Az utóbbi évtizedekben azonban megfigyelhető egy lazulás a társadalmi, gazdasági változásoknak köszönhetően. A privatizáció következtében például vannak olyan feladatok, amelyek átkerültek a magánszférába, ezzel a feladat ellátására is munkaviszony keretében kerül sor. Egyre több a kiszerződésre példa, amelynek lényege, hogy a feladat továbbra is az államé, azonban annak ellátását magánszervezetekre bízzák, amely szintén az előbbi következményt vonja maga után. Az állampolgári szerepvállalás növelése is hasonló hatásokkal járhat.

A zárt rendszeren való lazítás azonban nem feltétlenül kívülről történhet, csökkentve a terheket és a létszámot, hanem a belső szabályozás oldásával, a szabályok leépítésével, a munkáltató számára nagyobb mozgástér engedélyezésével is megvalósulhat.

A lazuló társadalmi viszonyoknak, az instabil gazdasági helyzetnek köszönhetően, az információs társadalom megjelenésével egyre gyakrabban felmerül egyéb alkalmazási keretek szükségessége is, amelyek nem feltétlenül igénylik a kinevezés jogi kötöttségét pl. távmunka, részmunkaidős foglalkoztatás. Már az előbb említett kormányhatározatban is megjelent a rugalmas munkaidő-szervezés és munkavégzés lehetőségeinek közszférában való szélesebb körű alkalmazhatósága vizsgálata és módszertani útmutató készítése.

Ebben az átláthatatlan rendszerben kellene rendet teremteni, át kell gondolni a jogviszony létesítésének lehetőségeit, ehhez kapcsolódóan pedig arányos jogok és kötelezettségek megállapítása szükséges, a felelősséget ehhez a kerethez mérten kellene meghatározni, mindezt úgy, hogy egyszerű és átlátható legyen a jelenlegi jogi túlszabályozottsággal szemben.

Ahogy látható volt, a XX. századtól, a jóléti állam megjelenésével, az állami szerepvállalás megváltoztatásának igénye és az új közigazgatási feladatok miatt megnövekedett a közszolgálatban dolgozók létszáma és átalakult struktúrája is. Az időközben kialakult gazdasági recenzió következtében azonban szükségessé vált a közszféra kiadásainak csökkentése is, az elavult, nem megfelelően működő közigazgatási rendszer modernizálása, ezért új módszerekhez, eszközökhöz kellett folyamodni. Erre választ jelentett a New Public Management (NPM), azaz Új Közmenedzsment.

Ez az új eszme a már magánszférában bevált, piaci típusú megoldásokat próbált bevezetni a közigazgatásban is. A cél a hatékonyság, eredményesség növelése volt. Alkalmazott eszközei közé tartozott a létszámleépítés, teljesítményértékelés és a feladatok magánszférába való kiszervezése. Ennek következtében egyre több országban megfigyelhető volt a zárt rendszer nyitottabbá válása, az addigi kötöttségek fokozatos leépítése, a mobilitás jelentőségének növekedése.

Ebben az új helyzetben a jelenlegi közszolgálati szabályozás nem elégíti ki az új igényeket, nem tesz eleget a megváltozott követelményeknek. „A New Public Management reformirányzat rohamos térnyerésével a versenyszférában alkalmazott menedzsment és humánerőforrás gazdálkodási megoldásokat a ’80-’90-es évektől kezdve egyre inkább beépítették a nyitott, de a zárt közszolgálati rendszerek működésébe is.”337 A cél a közigazgatás hatékonyságának növelése volt, kisebb személyzeti kiadásokkal. Az eddigi, időhöz és végzettséghez kötött illetményrendszerben egyre nagyobb hangsúlyt kap a tisztviselők motiválása és az ennek megalapozását szolgáló teljesítményértékelés.

A NPM által alkalmazott eszközök a szerkezeti változtatások, az addig az állam által ellátott tevékenységek kiszervezése, a privatizáció, a pénzügyi és személyzeti menedzsment decentralizációja – s ezzel párhuzamosan az eredményekért való felelősség hangsúlyozása.338 A New Public Management által kínált eszközök teljes átvétele sem bizonyult sikeresnek, a neoweberi államfelfogás közigazgatásra gyakorolt hatásai pedig még nem mérhetők. Magyarország figyelmen kívül hagyta ezen a területen a nyugat-európai országok tapasztalatait, nem meghatározott körre, hanem mindenkire kiterjesztette a teljesítményértékelést. Szükség lett volna / lesz a munkakörök meghatározására és elemzésére is. Emellett a bevezetés ideje viszonylag rövid volt; nem jogszabályba iktatva kellett volna ezt az eszközt a közszféra gyakorlatába beilleszteni; mértéke is teljesen eltér az egyéb európai országokban alkalmazottól;339 illetve negatív „ösztönzőként” is alkalmazott, amely révén nem biztos, hogy betölti funkcióját.

Mára a NPM-be vetett hit megrendült, mivel nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket és mivel az állam szerepének meggyengítése nem bizonyult hasznosnak.340 A közszolgálati rendszerre már említett jelzők (stabilitás, élethivatás, garantált előmenetel) lassan elvesztik jelentésüket, kiüresednek és jogilag és erkölcsileg is kiszolgáltatottá, támadhatóvá válik ez a réteg, amelynek elsődleges feladata lenne a köz szolgálata, a közbizalom birtoklása. Ezért írhatják egyes szerzők azt, hogy, az elmúlt években kialakult helyzetben és a gazdasági válság okozta káoszban „a politikai konszenzus hiánya lerontotta a kormányzati teljesítményt és a célok (a vízió) hiánya összefonódott az eszközök válságával”.341 Másrészt a közigazgatás a dolgozók összetételét tekintve is nagyon vegyes képet mutat. Ez az intézmények széttagoltságából, óriási létszámából (mind horizontálisan /települési önkormányzatok/, mind vertikálisan) és a jogviszonyok sokrétűségéből, átláthatatlanságából és fellazulásából ered. Szintén a szabályozás elavultságában és az ellenőrzés, a felelősségre vonás hiányában rejlik a korrupció elszaporodása is.

Az NPM adaptációjának sikertelensége következtében új irányzat született, a neoweberi felfogás.342 A köztisztviselők oldaláról megvizsgálva a kérdést a neoweberi felfogás alkalmazásának előnyei a következők:

- a rugalmasabb foglalkoztatást biztosító módszerek kidolgozása révén elérhető hatékonyabb munkavégzés. A közigazgatási feladatok sokszínűsége indokolja azt is, hogy az adott ágazathoz, szervezethez, tevékenységhez leginkább illeszkedő foglalkoztatási módszert (közszolgálati, megbízási, vállalkozási), munkaidő-beosztást (teljes munkaidő vagy rész, „fix”, nyolc és fél öt közötti vagy „rugalmas” munkaidő-keret), munkavégzési helyet (székhelyen vagy távmunkában) határozzuk meg. Ha a köztisztviselő érzi, hogy a munkáltatója tekintettel van helyzetére, életkörülményeire, akkor ő is ehhez mérten viszonyul majd munkájához. Ezen módszerek (úgy, mint a munkaidő, a munkavégzés helyének rugalmassága) egyáltalán nincsenek kihatással a feladat ellátására, kivéve a foglalkoztatás jellegének meghatározását,

- a felsővezetőkkel szemben támasztott többletkövetelmények szerződésbe foglalása, nagyobb döntéshozatali jogosultsághoz magasabb szintű, szigorúbb felelősség meghatározása. Megoldást jelenthet a két réteg: a „normál” köztisztviselő és a vezetői megbízásúak, akár politikai funkciókkal bíró tisztviselők közötti határvonalak kijelölése, mind a tevékenységeket, mind a felelősséget illetően. Ez megvalósulhat törvényi szabályozás által, de szerződés is rögzítheti az egyedi megállapodások eredményeit. Semmiféleképpen nem értek egyet azonban a jelenlegi, a kormánytisztviselőket életre hívó jogi szabályozással, mert nem a fenti okok, a fokozottabb felelősség deklarálása indokolták létrehozását,

- a flexibilitás növelése. Ez a követelmény, javaslat az első ponthoz kapcsolódik. Ma már nem a konvenciókhoz, hagyományokhoz kell igazítanunk a közigazgatás munkáját, lassítva, megkötve azt, hanem a modern életviszonyokhoz alkalmazkodva – még a pártatlanság, függetlenség, politika-semlegesség keretein belül – meg kell teremteni azon körülményeket, amelyek között a köztisztviselő saját maga gazdaságosan tudja beosztani idejét és akár egyéb feladatokat is vállalhat,

- a privilégiumok elsorvasztása. Ehhez elsősorban a közigazgatás intézményrendszerének felülvizsgálatára, a széttagoltság megszüntetésére, az indokolatlan kedvezmények eltörlésére van szükség.343

A neoweberi állam és közigazgatásának körvonalai csak most vannak alakulóban és ezek közszolgálatra gyakorolt hatása ma még nehezen meghatározható. A közszolgálati szabályozás útja a XIX. század differenciátlan (asszimilációs) szabályozásától a XX. század elkülönült és karrierrendszerű szabályozásán át vezetett az NPM által erőltetett és a versenyszférához közelítő új szabályozás felé. Ez azonban nem vált be, hanem olyan helyzetet teremtett, melyet az útkeresés jellemez és ez fejeződik ki a közszolgálattal kapcsolatban jelzett dilemmáknál is.

A magyar hatályos szabályozás 2010-től bejárt útja pedig ezt támasztja alá a maga példájával.

331 Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása. i.m. 2. ↑

332 Olcsóbb és hatékonyabb állam célkitűzése – bürokrácia csökkentése. http://www.polgariszemle.hu/app/data/szellkalmanterv.pdf (2017. 02. 01.). ↑

333 1336/2011. (X. 14.) Kormány határozat. ↑

334 A Ktv. hatályba lépésével létrejött a közigazgatási alapvizsga, amelyet a jogviszony létesítését követően kellett a köztisztviselőnek letennie a jogviszonya megtartása érdekében és a közigazgatási szakvizsga, amely az előmenetel feltétele volt. 2009-el időlegesen megszűnt a közigazgatási alapvizsga, felváltotta helyét a versenyvizsga, amely már jogviszony létesítési feltételként jelentkezett, azonban 2010-től a kormányváltással visszaállt a régi vizsgáztatási rendszer. ↑

335 Megjegyzendő, hogy a közalkalmazottakra a Magyary Program nem terjed ki, mivel a Kjt. „sem közjogi, sem pedig magánjogi elveket nem képes következetesen érvényesíteni, ezért nem indokolt beemelni a közszolgálati életpályák összehangolásába.” Hazafi Zoltán: Közszolgálat életpályák összehangolása. i.m. 3. ↑

336 A hivatásetika által megteremtett közös értékrend zsinórmértékül szolgál, hivatássá teszi a közszolgálatot, megteremti az alapot az életpályák összehangolásához. ↑

337 Szakács Gábor: Teljesítményértékelés a közszolgálatban. i.m. 10. ↑

338 Linder Viktória: Személyzeti politika – Humánstratégia a közigazgatásban. i.m. 107., WOOD, 1997, OECD-PUMA/HRM, 2001, OECD-PUMA1 2002, OECD-PUMA2 2002. ↑

339 Máshol 1-5%, nálunk +30, -20% között mozog. ↑

340 Linder: i.m. 30, az NPM-ről lásd még részletesebben az első, valamint a közigazgatás-tudományi irányzatokat taglaló fejezeteket. ↑

341 G. Fodor Gábor - Stumpf István: Neoweberi állam ás jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/7. 5. ↑

342 A neoweberi államról lásd még részletesebben az első fejezetet. ↑

343 Veszprémi Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere. PhD értekezés, 2011. 271-276. ↑

Irodalom

1. Balázs István: Rugalmasság a közigazgatásban. In: Fogarasi József (szerk.), A közigazgatás személyi állománya. Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1995.

2. Balázs István: A közigazgatás változásairól Magyarországon és Európában a rendszerváltástól napjainkig. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2016.

3. Baka András: A magyar közigazgatási felsőoktatás jelene és jövője. In: Fogarasi József (szerk.), A közigazgatás személyi állománya. Tanulmányok a közigazgatás továbbfejlesztéséhez. Unió Lap- és Könyvkiadó Kereskedelmi Kft., Budapest, 1995.

4. Berényi Sándor: A közigazgatás személyzeti rendszere – közszolgálat. A reform és a jogi szabályozás időszerű kérdései összehasonlító közigazgatástudományi megközelítésben. ELTE, 1992.

5. Erdélyi László: A köztisztviselői rendszer és működtetése. Magyar Közigazgatás 1995/5.

6. Gecse Istvánné – Tománé Szabó Rita – Kenderes György: Jogi ismeretek II. Novotni Kiadó, Miskolc, 2009.

7. G. Fodor Gábor – Stumpf István: Neoweberi állam ás jó kormányzás. Nemzeti Érdek 2008/7.

8. György István: Közszolgálati jog. HVG-Orac, Budapest, 2007.

9. Hazafi Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben (de lege lata, de lege ferenda). PhD értekezés, 2009.

10. Hazafi Zoltán: Közszolgálati életpályák összehangolása. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4.

11. Hazafi Zoltán: Új közszolgálati életpálya – A közszolgálat fejlesztésének jogi és emberi erőforrás dimenziói. In: Bokodi Mária – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. 2014. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, http://magyaryprogram.kormany.hu/download/8/1b/a0000/_Tanulmanykotet_online_Kozszolgalati%20eletpalya_AROP2217.pdf (2017. 02. 01.).

12. Horváth Árpád: A közszolgálati jogviszony – Tanulmány a magyar közigazgatási jog köréből. Goldstein Jakab Nyomdája, Deés, 1902.

13. Horváth István: Elvárások és realitás. Jura 2005/2.

14. Horváth István: „Diagnózis és terápia.” Javaslat a közszolgálat munkajogi szabályozásának reformjára – figyelemmel az EU-tagállamok jogalkotására és hazai helyzetünkre. PhD értekezés, Pécs, 2006.

15. Horváth István: A közszolgálati munkajog sajátosságai, alapelvei. In: Kártyás Gábor (Szerk.): Bevezetés a közszolgálati munkajogba, ELTE –Eötvös Kiadó, Budapest, 2015.

16. Kalas Tibor (szerk.), Magyar közigazgatási jog. Általános Rész II., Virtuóz, Miskolc, 2005.

17. Kiss György: Munkajog. Osiris Kiadó, Budapest, 2000.

18. Kun Attila – Petrovics Zoltán: A közszolgálati jog önálló jogági fejlődésének kérdéséről. In: Bokodi Mária – Hazafi Zoltán – Kun Attila – Petrovics Zoltán – Szakács Gábor: Közszolgálati életpálya és emberi erőforrás gazdálkodás. Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium, Budapest, 2014. http://magyaryprogram.kormany.hu/download/8/1b/a0000/_Tanulmanykotet_online_Kozszolgalati%20eletpalya_AROP2217.pdf (2017.02.01.)

19. Linder Viktória: Személyzeti politika – humánstratégia a közigazgatásban. PhD értekezés, 2010. http://www.kozigkut.hu/doc/linder_phd_10szept.pdf (2017.02.01.)

20. Lőrincz Lajos – Takács Albert: A közigazgatás-tudomány alapjai, Rejtjel, Budapest, 2001.

21. Mélypataki Gábor: A kormánytisztviselői jogviszony jellemzői, különös tekintettel a jogviszony megszűnésére. In: Smuk Péter (szerk.): Az állam és jog alapvető értékei: 1. kötet. Széchenyi István Egyetem Állam- és Jogtudományi Doktori Iskola Konferenciája. Győr, 2010.

22. Mélypataki Gábor: Változó közszolgálati dogmatika a Közszolgálati törvény fényében. Új Magyar Közigazgatás, 2012. 5. évf. 4. szám

23. Mélypataki Gábor: A közszolgálat egységesítésének elméleti és gyakorlati problémái, és kapcsolata a munka magánjogával. PhD értekezés, Miskolc, 2016.

24. Patyi András – Varga Zs. András: Általános közigazgatási jog, Dialóg Campus, Budapest - Pécs, 2009.

25. Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Complex Kiadó, Budapest, 2006.

26. Prugberger Tamás: Európai és magyar összehasonlító munka- és közszolgálati jog. Complex Kiadó, Budapest, 2014.

27. Prugberger Tamás – Kenderes György: A munka- és közszolgálati jog intézményrendszerének kritikai és összehasonlító elemzése. Novotni Kiadó, Miskolc, 2009.

28. Szakács Gábor: Teljesítményértékelés a közszolgálatban. Új Magyar Közigazgatás, 2012/4.

29. Szamel Lajos: Az államigazgatási dolgozók fogalma és jogállásuk szabályozása. In: Fonyó Gyula (szerk.), A közigazgatás személyi állománya. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1980.

30. Veszprémi Bernadett: A köztisztviselők felelősségi rendszere. PhD értekezés, 2011.

31. Veszprémi Bernadett: Felelősség a közszolgálatban. Debreceni Egyetemi Kiadó, Debrecen, 2012.

32. Wood, Robert: Performance Pay Schemes for Public Managers: An evaluation of the Impacts. Paris. OECD/PUMA 1997.

33. Développements récents de la gestion des ressources humaines dans les pays membres de l’OCDE. OECD-PUMA/HRM, 2001.

34. HRM in the public sector: A neglected subject.OECD-PUMA1 2002.

35. Assessing Performance-oriented HRM Activities in Selected OECD Countries. OECD-PUMA2 2002.

36. http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/government-at-a-glance-2009_9789264075061-en#.WMK9

VIII. fejezet
A közigazgatás-tudomány és irányzatai

1. A közigazgatás-tudomány fogalma és kialakulása

1.1. A közigazgatás-tudomány fogalma

„A közigazgatás tudományos vizsgálata két irányba fejlődött ki: az egyik a közigazgatási jogi, a másik a közigazgatástani irány.”344 írta a magyar közigazgatás-tudomány nemzetközileg is leginkább elismert nagy egyénisége.

Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a közigazgatás-tudomány fogalmára vonatkozó nézetek egységes nézetrendszert képeznének, hanem azok az alkalmazott tudományos megközelítés irányultsága és módszerei szerint eltérőek. Ennek megfelelően vannak, akik szerint „a közigazgatás-tudomány az igazgatás – vagy szervezéstudomány – egyik ágazata, mely az általános (üzleti, ipari) igazgatás-tudomány eredményeit is alkalmazza.”345 Más nézetek szerint olyan összegező, komplex tudomány, mely a közigazgatással foglalkozó tudományok eredményeit szintetizálja346 (pl. szociológia, pszichológia, statisztika, stb.), azonban az egyes résztudományok következtetéseinek egységesítése, absztrakciója elmarad. További felfogások szerint viszont a közigazgatás-tudomány komplexitása miatt a politikatudomány részének is tekinthető. Más, erősen vitatható állítás szerint a közigazgatás-tudomány, mint gyűjtőfogalom alatt a közigazgatási jogtudomány, közigazgatástan és közigazgatási politika együttesét kell érteni, de az egyéb módszerű vizsgálódások pl. szociológia, statisztika már nem tartoznak a körébe.347

Bizonyos álláspontok szerint a közigazgatás-tudomány az egyes irányzatok összefoglaló neve, mások szerint inkább közigazgatási tudományokról kell beszélnünk, mert különböző irányt, különböző módszert választva az egyes tudományterületek által a közigazgatást érintő tudományos kutatási eredmények keletkeztek. „Ebben a felfogásban tehát a közigazgatás-tudomány a közigazgatás szervezetével és működésével foglalkozó közigazgatás-tudományok eredményeinek összességét jelenti.”348

Vannak olyan álláspontok is, amelyek szerint még ez az összefoglaló elnevezés (közigazgatási tudományok) is túlzó, inkább csak a kutatási tárgy közös: a közigazgatás; azonban más-más oldalról, szemlélettel közelítik meg a kérdést, ezért egységességet, kapcsolatot semmilyen szinten nem lehet feltételezni az irányok között.349 Közigazgatás-tudomány csak a résztudományok szintéziséből alakulhatna ki, amely egyelőre csak cél.350 Tamás András arra keres választ, létezik-e egyáltalán közigazgatás-tudomány.351

Van olyan nézet, amely három pillér (politika-tudomány, jog és vezetés-szervezés, azaz menedzsment) együttműködésén alapuló tudománynak tekinti a közigazgatás-tudományt, amely csak akkor lehet egységes, ha egyrészt a pillérek „jelentősége, súlya és befolyása dinamikusan és a környezetnek megfelelően változik …, [másrészt] a politika szabja meg a célt, a vezetés-szervezési iskola ad segítséget a cél elérésének hogyanjában a jogi feltételek, elvárások és szabályok korlátai mellett.”352

A különböző nézetek létjogosultságát nem vitatva, a jegyzetben képviselt álláspontunk szerint a közigazgatás-tudomány önálló tudományág,353 mely magában foglalja a jogot és normát előtérbe helyező közigazgatási jogtudományt és a közigazgatási szervezetre és működésre koncentráló közigazgatástant.

344 Magyary Zoltán: Magyar Közigazgatás. Magyar Királyi Egyetemi Nyomda, Budapest, 1942. 84. ↑

345 Fábián: Közigazgatás-elmélet, i.m. 13. ↑

346 Lőrincz – Takács: A közigazgatás-tudomány alapjai, 17-18. ↑

347 Bodnár– Czékmann– Kalas– Nyitrai– Torma– Turkovics: Közigazgatási jog 1., i.m. 76. ↑

348 Kalas Tibor: Közigazgatás-tudomány 3., Rosenbloom, D. H.: Public Administrative Theory and the Separation of Powers, Public Administration Rewiew, 43(1983)/3, 219-227. ↑

349 Lásd bővebben Kalas: Közigazgatás-tudomány 3.i.m. ↑

350 Bodnár– Czékmann– Kalas– Nyitrai– Torma– Turkovics: Közigazgatási jog 1., i.m. 76. ↑

351 Tamás: A közigazgatás-tudomány helye és szerepe a tudományokon belül. 28. ↑

352 Kovács Éva Margit – Vastag Gyula: Közmenedzsment: Közigazgatás-tudományi perspektívák és vizsgálati megközelítések egy konferencia tapasztalatai alapján. Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2016/1. 121., Y. Zalmanovitch: Don’t reinvent the wheel: the search for an identity for public administration, International Review of Administrative Sciences, Vol. 80(2014)/4, 808-826. ↑

353 Ezt támasztja alá az MTA tudományági nomenklatúrája is, lásd; http://mta.hu/doktori-tanacs/tudomanyagi-nomenklatura-106809 ↑

1.2. A közigazgatás-tudomány kialakulása

Az államilag szervezett társadalom minden történetileg kialakult társadalmi-gazdasági formációjában voltak állami szervek és azoknak igazgatásuk. Az állami szervek által ellátott feladatok mennyisége és minősége és az ezzel foglalkozó szervezetek azonban egymástól igen eltérőek az állam fejlődésének kezdetétől korunk egyre bonyolultabb körülményei közt.

Ebben az egyre differenciáltabbá és összetettebbé váló folyamatban az alapvető államhatalmi funkciók és az azokat megvalósító azonos funkciót ellátó szervezetek tudatos azonosítása és a sajátosságok mentén történő hatalmi ágakba történő elkülönítése a polgári átalakuláshoz köthető. Az alapvető államhatalmi ágakra és funkciókra vonatkozó ideológiai tételek szorosan kötődnek a felvilágosodás eszméihez, ezen belül az államhatalom mibenlétére és a törvények szellemére, rendeltetésére vonatkozó tételekhez. A feudalizmus utolsó korszakában, az abszolutizmusban az államhatalom egy kézben, az uralkodó kezében összpontosult, melyet a feltörekvő polgárság nem csak megragadni törekedett, hanem olyan hatalomgyakorlási mechanizmust akart kialakítani, amely az államhatalom önkényes kisajátítását és gyakorlását képes megakadályozni. Az államhatalmi ágak és funkciók meghatározása olyan hatalomgyakorlási mechanizmushoz volt szükséges, melyben az államhatalom gyakorlása megoszlik az alapvető hatalmi ágakba sorolt, de egymással mellérendeltségben lévő állami szervek között. A hatalommegosztásra épülő állami mechanizmus tehát a hatalom megszerzéséért küzdő polgárság egyik legfőbb törekvése a hatalmát megtartani akaró abszolút uralkodókkal szemben. Ez utóbbi cél érdekében egyebek közt erős, a rendet fenntartani képes rendészeti szervekre és az azt finanszírozni képes államháztartásra volt szükség. Ennek érdekében az ezzel kapcsolatos állami igazgatás szerepe felértékelődött és e feladatok hatékony megvalósítására, a szakszerűségre alapozott, szakmai munkamegosztásra épülő szervezetben végzett, élethivatásszerűen gyakorolt közigazgatás került kialakításra.

Az államhatalomra és annak eredetére vonatkozó polgári ideológia tehát beazonosítja a közigazgatás államhatalmi funkcióit és az állam cselekvéseként elhelyezi azt a végrehajtó hatalmi ágba sorolva a hatalomgyakorlás mechanizmusában. Közben pedig az abszolutizmus kialakítja az államhatalom gyakorlásához és megtartásához szükséges erős állam professzionális közigazgatását. Ennek az új típusú közigazgatásnak és működésére vonatkozó jogi szabályozásnak a sajátos tudományos vizsgálata jelenti a közigazgatás-tudomány kialakulásának kezdeteit.

„A XVIII. századtól a tudományos igényű gondolkodás megújult, megismerhetősége tömegek számára vált lehetővé. Tudományos ismeretrendszerként önállósul a közigazgatás, a közgazdaság tudománya.”354

Ez a magyarázat arra, hogy a közigazgatás-tudomány kialakulás időszakában meghatározó volt az állam pénzügyeivel és a pénzügyi igazgatással foglalkozó kameralisztika, valamint a közrend fenntartására hivatott igazgatást vizsgáló rendészettudomány hatása. A tudományos vizsgálati módszerek persze még fejletlenek voltak, átfogó jellegű tudományos következtetésekkel még nem szolgáltak, főként egyedi közigazgatási jelenségekre irányultak és egy adott állam adott közigazgatására koncentráltak. Mégis következményeként intézményesült előbb a pénzügyi igazgatás, majd általában a közigazgatás területén a tudományos célú elemzések, vizsgálatok rendszere. Az adott államra való fókuszálás a kameralisztika kritikája is egyben, ezért bizonyos álláspontok szerint ez még nem tekinthető a közigazgatás-tudomány kezdeti szakaszának.

A legkorábbi rendészettudományi munka a francia Nicolas Delamare-hoz kötődik, Traité de la Police címmel, ennek nyomán azonban Franciaországban nem alakult ki jelentős tudományos iskola.

A kameralisztikát, rendészettudományt sokan nem tartják igazi tudománynak, mivel művelői hivatalnokok voltak és nem tudományos célzattal gyűjtötték az ismereteket. Csak később merült fel az egyes igazgatási ágazatok, államigazgatási tevékenységek, illetve a közigazgatás és a pénzügyi igazgatás elválasztásának igénye (Johann Heinrich Gottlob von Justi).

Emellett megkezdődött az állam újjászervezése. A kameralisztika355 a korábbi hűbériség felbomlása, a függetlenedési, önállósulási törekvések és ezzel szemben az uralkodó, a fejedelmek erre adott válasza (a központi államhatalom megerősítése, a közigazgatásban pedig feladataikat élethivatásszerűen ellátó tisztviselői kar kiépítése) kereszttüzében alakult ki.

„A modern állam és az államigazgatás fejlődéstörténetének utolsó fázisát a keletkezett uralmi struktúra eltársadalmasítása jellemzi. A hatalom növekvő központosítása, miközben előbb a földbirtokosok autonómiáját, majd később a szabad királyi várásokét is megnyirbálja, új függőségeket teremt, és ezáltal a rendeknek a központi hatalom döntései befolyásolására való törekvését váltja ki. Az első lényeges fejlődési fázisban keletkeznek azok az intézmények, amelyek közvetítőfunkciót tölthetnek be. A második fontos lépés a hatalmi apparátus magántulajdontól való elválasztása. Egyidejűleg végrehajtják a fejedelem magánvagyonának és az államvagyonnak, vagyis a magán-, illetőleg az államháztartásnak a szétválasztását.”356

Célja tehát ebből következően olyan igazgatási módszerek kidolgozása, törvényszerűségek megállapítása, az állami működés ésszerűsítése, a tudományos államvezetés alapjainak megteremtése volt, amely az uralkodói vagyon és hatalom növelését, megerősítését szolgálta, másrészt, hogy megteremtse azokat az ismereteket, amelyek az újjászervezéshez és az új hivatalnoki réteg kiképzéséhez szükséges. Itt elsősorban a pénzügyi szempontok domináltak, a kameralisztika technikai, gazdasági alaptételek összeolvasztását jelentette.

„Nyilvánvaló ugyanakkor, hogy bár a kameralisztika többféle későbbi tudománynak volt ugyan a bölcsője, de ez a valóságban nagyrészt két későbbi tudományt foglalt magában: a közigazgatás-tudományt (közigazgatástant, vagy nálunk a Politika néven nevezett államtan, alkotmánytan, és közigazgatástan kevercséből felépülő tantárgyat), illetve a közgazdaságtant (politikai gazdaságtant).”357

Már ez is egyfajta szintetizáló tudományként fogható fel, hiszen egyszerre voltak jelen a jogi, gazdasági, technológiai (földművelés, bányászat, ipar) elemek. Olyan ismeretek összességét foglalta magában, amelyekre az uralkodói udvar tisztviselőinek szüksége volt. A fejedelmek az ismeretek összegyűjtése és a szakszerű képzés biztosítása mellett kameralisztikai tanszékek felállítását is szorgalmazták az államvezetés, -fejlesztés, személyzeti utánpótlás oktatására. Az első tanszéket 1727-ben I. Frigyes Vilmos állította fel. Ebben a korszakban von Sonnenfels358 (1790), von Seckendorff és Dithmar neve említhető meg, akik már törekedtek az általánosításra.

A felvilágosult abszolutizmus korában az egyes országok közigazgatási reformokat hajtottak végre az államhatalmat hatékonyan és szakszerűen megvalósító közigazgatás érdekében. Ennek keretében a rendészet (Polizei) jelentősége megnövekedett, amelynek a feladata az állam belső működésének szigorú keretek közt tartása, a közbiztonság garantálása. A rendészettudomány alapja tehát ez a rendészeti igazgatás volt, amely akkoriban nem vált el élesen más igazgatási ágaktól és elsősorban az állam belső igazgatására terjedt ki.

Ezt az igazgatást azonban még nem a polgári államra jellemző jogállami elvek határozták meg, hanem a diszkrecionalitás, a közigazgatás általános jogi felhatalmazása a cselekvésre, konkrét eljárási határok nélkül. Mégis ez az időszak jelenti a közigazgatási jog differenciálódását és önálló jogággá válásának kezdetét, ami a közigazgatás-tudomány első nagy ágának, a közigazgatási jog-tudománynak a kialakulását teszi lehetővé.

„A differenciálódó állami szférában az államapparátus és az állami tulajdon feletti abszolút rendelkezésük [fejedelmeké] idővel egyre inkább korlátozottabbá vált. Ebben a folyamatban két fontos tényező játszott közre: az államigazgatás jogi szabályokhoz kötése, mely az önkényes hatalomgyakorlást egyre szűkebb korlátok közé szorította, illetve a képviseleti és ellenőrzési jogosítványokkal felruházott politikai képviseleti testületek létesítése. E fejlődés végpontja a modern parlamenti demokrácia kifejlődése.”359

354 Tamás: A közigazgatás-tudomány helye és szerepe a tudományokon belül. 30. ↑

355 A camera (szoba, hivatali helyiség) szóból alakult ki. ↑

356 Mayntz, Renate: A közigazgatás kialakulása. In: Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás-tudományi antológia. HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2007. 314. ↑

357 Koi Gyula: A közigazgatás-tudomány kezdetei és a Polizeiwissenschaft szerepe Magyarországon. Állam- és Jogtudomány, LV. évf. 2/2014. 31. ↑

358 Az első, kameralisztikát oktató professzor volt Bécsben. Ekkor a tárgyat még az etika részeként oktatták. Az ő elvi megfontolásai alapján kezdődik meg e tudományok oktatása Ausztria egész területén. Fő műve: Grundsätze der Polizey, Handlung, und Finanz. zu dem Leitfaden des politischen Studiums I-III. (1765-1776) Lásd bővebben: Koi Gyula: A közigazgatás-tudomány kezdetei és a Polizeiwissenschaft szerepe Magyarországon. i.m. 35. ↑

359 Mayntz: A közigazgatás kialakulása. i.m. 314. ↑

1.3. A közigazgatás-tudomány differenciálódása

„Igazi” közigazgatás-tudományról akkor beszélhetünk, amikor a közigazgatás az államhatalmi ágakon belül elkülönül és a tudományos vizsgálatok önálló tárgyaként jelenik meg. Németországban a 19. század második felétől a közigazgatás-tudományt a közigazgatási jogtudomány uralta. A professzionális közigazgatási szervezet és működés, valamint az arra vonatkozó elkülönült jogi szabályozás kialakulása magát a közigazgatás-tudományt is differenciálja. A közigazgatási szervezetet és működést vizsgáló tudományág lesz a közigazgatástan, míg a közigazgatási jogot vizsgáló ág a közigazgatási jogtudomány.

A kettő alapvető irányzat közül a közigazgatási jogtudomány alakul ki előbb a kort jellemző jogi pozitivizmus érvényesülésének megfelelően.

Az államhatalmi ágak szétválasztása magával hozta azt a tényt, hogy ettől kezdve a közigazgatás is önálló tárgya lehet a kutatásoknak, illetve az időközben lezajlott társadalmi változások (feudális abszolutizmusból rendi alkotmányos monarchia, majd polgári jogállam) a jogi szabályozás igényét helyezték előtérbe.

A jogtudomány szerint minden társadalmi viszony, amelyet jog szabályoz, a vizsgálat tárgya, de csak a jogi természetű részek, összefüggések számítanak, azaz a vizsgálat módszere jogi módszer.360 A közigazgatási jogtudomány problematikáját már maga a közigazgatási jog fogalma, önálló jogági jellegének különböző jogrendszereken belüli vitatott helyzete adja. A közigazgatási jog koronként is dinamikusan változó tartalommal rendelkezik.361

A közigazgatás tényleges kutatásához vezető út első állomása pedig a közigazgatási jog és alkotmányjog elhatárolása volt. A közigazgatási jogtudomány első nagy képviselője Robert von Mohl volt, akinek „Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg” (1829) című művétől számíthatjuk e korszakot.

Mohl tett elsőként kísérletet az alkotmányjog és a közigazgatási jog szétválasztására. A polgári állam kialakulásáig külön közigazgatási szervek, közigazgatási jog nem létezett, azonban amióta a közigazgatási jog önállósult, önálló jogágként létezik, azóta vizsgálják a közigazgatással kapcsolatos jogszabályok és a szabályozott életviszonyok, jogviszonyok összefüggéseit. Mohl feldolgozta Württemberg alkotmány- és közigazgatási jogát, és bár fogalmakat nem alkotott, általános részt nem hozott létre, azonban adott ország közigazgatását jogi nézőpontból rendszerezte, ezzel továbblendülve a kameralisztikától.

A közigazgatási jogtudomány egy jogi dogmatika kidolgozására törekedett. Ebben az időben fogalmazódott meg annak az igénye, hogy az állam korlátlanul nem avatkozhasson be polgárai életébe, a közigazgatás pedig jogilag szabályozott legyen. Ez az oka annak is, hogy a közigazgatási jogtudományt gyakran azonosítják a közigazgatás-tudománnyal. Elsőként Franciaországban kezdték el vizsgálni, de Otto Mayerrel (közigazgatási jogi dogmatika) Németországban élte fénykorát, akinek nevéhez köthető a közigazgatási jog első elmélete. Mayer a tételes jogból általános fogalmakat, jogintézményeket dolgozott ki.

Mayer szerint „a közigazgatáson az állam saját jogrendjének uralma alatt végbemenő azon állami ténykedést kell érteni, amely az igazságszolgáltatás céljaitól különböző összes egyéb állami céloknak a megvalósítására irányul”362 Mayer kutatásai ezt a jogviszonyt és annak jogalanyait (állam és állampolgár) elemzik. Az általa vizsgált jogintézmények közé tartozik a jogviszony és az aktustan is. Az állam és a társadalom viszonyát kutatta.

Mayer már a jogtudomány belül a jogdogmatika legfőbb képviselője. Azt vallotta, hogy a kutatások magja nem a szervezet és a feladat, hanem a jogi fogalmak és jogintézmények.363 Az absztrakt fogalomképzéssel, a jogintézmények meghatározásával a leíró tételes közigazgatási jogtanhoz képest felépítette a közigazgatási jogtudomány rendszerét, ezzel megteremtve annak intézményrendszerét. Nála a különös rész is az általános rész folytatása volt.

Pont ez az absztrakció, a tételes jogtól, a gyakorlati élettől való teljes elhatárolódás, az egyes jogintézmények mindennemű háttér és összefüggés (politikai, társadalmi, gazdasági) nélküli vizsgálata volt a vele szemben megfogalmazott kritika is. Bírálói szerint kutatásai révén a közigazgatás tényleges jelenségei nem ismerhetők meg,364 a gyakorlattól elvonatkoztató dogmatikai módszer alkalmazása jellemezte.

A közigazgatási jogtudomány kialakulásának „jogalapja” a közérdek magánérdekkel szembeni felsőbbrendűsége, a közérdek érvényesüléséhez, a közfeladatok ellátásához önálló szervezet és önálló jogág létrehozása.

365A közigazgatás és igazságszolgáltatás elkülönítése és „a közigazgatás „szakosodása” – a szakigazgatás általánossá válása –, egyben a szakjogszabályok alkalmazása az ismeretek olyan gyűjteményévé vált, amely önmagában általános jogi alapokon szinte követhetetlen.”

A közigazgatástan a közigazgatás komplex vizsgálatának következő állomása volt. Elsősorban a szociológia helyezte előtérbe a tényleges jelenségek elemzését. Ez már túlment a szimpla jogi elemzésen, a jog és a politika kapcsolatára helyezte a hangsúlyt és azt kutatta, a közigazgatás hogyan tudna a leghatékonyabb lenni. A közigazgatástan lényege, hogy ismernie és vizsgálnia kell a tárgyát képező életviszonyokat is és általános törvényszerűségek megfogalmazására törekedett, kiépítve a közigazgatás szervezetét, egységes rendszerben kezelve az egyes ágazatok politikáját és jogi szabályozását.366 A személyi és anyagi oldal elemzésével, a szervezeti működés hatékonyságának vizsgálatával foglalkozott.367

A 19. század második felére megváltozott társadalmi berendezkedés, az egyes társadalmi rétegek között kialakult szakadékok indokolták a szegényüggyel való foglalkozást és a szociális szemlélet előtérbe kerülését.

A közigazgatástan megalapozója Lorenz von Stein és munkája, a „Die Verwaltungslehre” volt (1865). Érdeme, hogy elismeri, nemcsak jogi szempontból kell vizsgálni a közigazgatást, összehasonlító kutatásokat végez. Szerinte „az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az igazgatás”.368 Az állam beavatkozási lehetőségeit vizsgálta, figyelemmel a személyi, gazdasági, szervezeti aspektusokra is. „Az irányzat szerint az államigazgatás feladata a gazdasági fejlődés előmozdítása, ennek érdekében keresik azokat az eszközöket is, amelyek az állam ipari feladatainak teljesítéséhez, a hatékony kormányzáshoz, a gazdasági jólét megteremtéséhez szükségesek.”369 A politika is szerves részét képezte ennek a szemléletmódnak. Stein szerint a közigazgatástan a „valóságos” állammal foglalkozik, ahhoz, hogy a közigazgatást megértsük, az egész állami és társadalmi struktúrát ismernünk kell.370 Elsőként különíti el a közigazgatási jogtudományt, amely azzal foglalkozik, hogy milyennek kellene lennie a közigazgatásnak (Sollen) és a közigazgatástant, amely azzal, hogy milyen ténylegesen (Sein).

A korai közigazgatástan eredményei elsősorban az alábbiakban foglalhatók össze:

- ráterelte a figyelmet arra, hogy a közigazgatásnak ismernie kell a tárgyául szolgáló életviszonyokat,

- konzerválta a rendészettudománynak azt a felfogását, hogy a közigazgatás-politika is tárgya a közigazgatás-tudományoknak,

- megtette az első lépéseket a közigazgatás ágazati rendszerének bemutatására,

- a jog-összehasonlítás módszerével megkísérelte általános törvényszerűségek felállítását.371

360 Tamás: A közigazgatás-tudomány helye és szerepe a tudományokon belül. i.m. 30. ↑

361 Balázs István: A jogtudomány helye, szerepe, haszna a közigazgatási jogtudomány szemszögéből. In: Bódig Mátyás – Ződi Zsolt (szerk.): A jogtudomány helye, szerepe és haszna. Tudománymódszertani és tudományelméleti írások. MTA TK Jogtudományi Intézet - Opten Informatikai Kft., Budapest, 2016. 134. ↑

362 Csizmadia Andor – Máthé Gábor – Nagy Endre: Magyar közigazgatás-történet. Corvinus, Budapest, 2006. 32. ↑

363 Lőrincz Lajos – Nagy Endre – Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai. Budapest, 1976. 246. ↑

364 Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás-tudományi antológia II., Unió, Budapest, 1994. 12. ↑

365 Tamás: i.m. 31. ↑

366 Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás-tudományi antológia II., i.m. 19. ↑

367 Kalas: A közigazgatás-tudomány 2. i.m. ↑

368 Kalas Tibor (szerk.): Közigazgatási jog Általános rész, Virtuóz, Miskolc, 2001. ↑

369 Kasza Péter Ferenc: A közigazgatási jog alapfogalmai. Universitas Szeged Kiadó, Szeged, 2011. 24. ↑

370 Csizmadia - Máthé – Nagy: i.m. 5-6. ↑

371 Szamel Lajos: Az államigazgatás-tudomány feladatai a szocialista országokban. Studia Iuridica Auctoritate Universitatis, Pécs Publicata 33, Budapest, 1964. 7. ↑

2. Közigazgatás-tudományi irányzatok

Az előbbiekben bemutatásra került a közigazgatás-tudomány kialakulásának és differenciálódásának története. Azt mondhatjuk, hogy az egyes államok közigazgatás-tudományi fejlődése hasonló tendenciákon megy keresztül, attól függően, milyen történelmi eseményeken, társadalmi, gazdasági változásokon ment keresztül és nem elhanyagolható a szomszédos vagy meghatározó államok irányzatainak hatása sem.

A közigazgatás-tudomány differenciálódásának (jogtudomány, közigazgatástan), különböző irányzatainak kialakulását a későbbiekben a nagy közigazgatási rendszereket meghatározó Németország, Franciaország, Egyesült Államok közigazgatás-tudományának fejlődésén keresztül konkretizáljuk. Meg kell azonban jegyezni, hogy sokan vitatják ezt a fajta megközelítést, mert egy-egy ország közigazgatás-tudománya nem egynemű, benne a különböző iskolák és megközelítések reprezentánsai egyaránt jelen vannak. Így bár Max Weber német, Michel Crozier francia, Herbert A. Simon az amerikai közigazgatás-tudomány képviselője, de elsősorban az általuk képviselt irányzatok, a közigazgatási szociológia és a modern közigazgatástan eredményei jellemzik őket. Mégis a közigazgatás-tudomány kialakulásának folyamatában az említett és később tárgyalt nemzeti közigazgatás-tudományok egy-egy irányvonal kiindulópontjaiként szolgáltak.

Az új közigazgatási irányzatok abból a felismerésből fakadnak, hogy a közigazgatás pusztán a jogból nem ismerhető meg. A jogalkotás, jogalkalmazás elméleti megalapozásához elegendő a jogtudomány oldaláról vizsgálni a közigazgatást, azonban a szervezet, a működés elemzéséhez, fejlesztéséhez, optimalizálásához, a hatékonyság növeléséhez nem elég ez a nézőpont.372

A közigazgatás-tudomány és a közigazgatási kutatások multidiszciplinárisak, hiszen egyrészt a közigazgatás nézőpontja tágult, látóterébe bekerültek más tudományágak eredményei is, másrészt nem közigazgatási tárgyú tudományok is fokozatosan kiterjesztették érdeklődésüket a közigazgatásra. A történeti fejlődést tekintve, a közigazgatás-tudományon belül két alapvető irányzatot különíthetünk el: a közigazgatási jogtudományt és a közigazgatástant.

A közigazgatási jogtudomány középpontjában a jogszabály áll, az alapján elemzi a közigazgatási jogviszonyokat, a szervezetrendszert, a közigazgatás és az állampolgár kapcsolatát, a jogszerűséget vizsgálva. Vizsgálódása normatív jellegű, normarendszerként tekint a közigazgatásra és viszonyaira.

A közigazgatástan emellett egyéb tudományágat is megvizsgálva vonja le következtetéseit és inkább leíró jellegű, a célszerűségre, hatékonyságra helyezve a hangsúlyt. Abból indul ki, hogy „a közigazgatás nem izolált, más rendszerektől elszigetelten működő szervezetrendszer, hanem a politikai-társadalmi környezettel szoros kapcsolatban áll, mert a közfeladatok a társadalomban keletkeznek, a közfeladatok a politikai rendszer akaratából válnak állami feladattá…”.373

A két ágazat úgy is elkülöníthető egymástól, hogy míg a jogtudomány azt vizsgálja, a közigazgatásnak milyennek kellene lennie, addig a közigazgatástan azt mutatja be, hogy milyen valójában. A kettő közötti kapcsolat elválaszthatatlan egymástól, egyik a másik következménye, metszetük Tamás András magyarázata szerint a tényszerűség.374

Bár a közigazgatási jogtudomány és a közigazgatástan kiindulópontja, szemléletmódja más, azonban tárgyuk hasonló, ezért érdemes összekapcsolni őket. A jog által támasztott követelményeket ütköztetni kell a közigazgatástan által felvázolt tényekkel, a valósággal.

Ha a két ágazatot egységként kezeljük, és általában beszélünk a közigazgatás-tudományról, akkor tulajdonképpen tárgya a közigazgatás helye a jogrendszerben, az államhatalmi ágak rendszerében, szervezete, felépítése, feladatai, funkciói, működése, a szervek közötti hierarchikus és hierarchián kívüli kapcsolatok, a szabályozása alá vont életviszonyok, a gazdálkodása, a működtetést biztosító pénzügyi források elemzése és a személyzet is.

372 Madarász Tibor: Merre tart a közigazgatás-tudomány? Jogtudományi Közlöny, 1978/7. 422. ↑

373 Fábián: i.m. 18. ↑

374 Tamás András: A közigazgatási jog elmélete. Kaloprint Nyomda Kft., Budapest, 2001. 85. ↑

2.1. Közigazgatási jogtudományi irányzatok

A közigazgatási jogtudomány tárgya a közigazgatási jog, vizsgálatának eszköze pedig a jogszabály. Két alirányzata ismert: a közigazgatási jogi pozitivizmus és a közigazgatási jogi dogmatika. A közigazgatási jogtudomány kezdeti időszaka is nevezhető jogi pozitivizmusnak, amikor még csak leíró tudományról beszélhetünk. A jogi dogmatika már ezen túllép, és a leíráson, elemzésen túl jogintézmények nevesítésére, alapelvek lefektetésére tesz kísérletet.

A jogi pozitivizmus és jogi dogmatika másik oldalról is megfogható. A közigazgatási jogtudomány kettébontható attól függően, hogy a közigazgatást adott államra, annak hatályos jogára koncentrálva vizsgálják és a jogot értelmezik (jogi pozitivizmus), vagy a különböző nemzeti tételes jogból általános törvényszerűségek megállapítására, fogalmak alkotására, jogintézmények létrehozására törekednek (jogdogmatika).

2.1.1. Közigazgatási jogi pozitivizmus

A közigazgatási jogi pozitivizmust az államtudománnyal való szakítás és az alkotmányon kívül minden, a közigazgatásra vonatkozó joganyag vizsgálata, elsősorban bemutatása, értelmezése jellemzi. Az állam és állampolgár közötti hatalmi viszonyból indult ki.

Ez az irányzat katedratudományként jelentkezett, tankönyvek formájában. A jogi pozitivizmus az alapfogalmak tisztázására és egy rendszer felállítására törekszik, mert szerinte általános törvényszerűségek megfogalmazására a közigazgatási feladatok sokrétűsége, a terület óriási és szerteágazó volta miatt lehetetlen, ezért hiányoznak az általános részi megállapítások. Struktúrája szerint a központi és területi közigazgatás szervezeti jogával, az eljárási joggal és a tételes jog ágazatonkénti összefoglalásával foglalkozik. Eleinte célja a tételes jog megismertetése volt a gyakorlati szakemberekkel, majd a későbbi munkák már az egyes ágazatokra koncentráltak.

Felépítése szerint gyakran találkozunk olyan művekkel, amelyek az aktuális minisztériumi struktúrát, felsorolást követve mutatják be a szervezetet, hatásköri, eljárási szabályokat, illetve olyanokkal, amelyek a földrajzi (központi, területi, helyi) és az ágazati tagolást találták helyesnek. A kései pozitivista munkákban már érezhető a jogi dogmatika hatása is, ezért elkerülhetetlen volt, hogy bizonyos alapfogalmakat átvegyenek. Emellett a koraihoz képest a kései jogi pozitivizmus már jogpolitikailag is próbálja értelmezni, bírálni a jogi szabályozást.375

375 Állam-és Jogtudományi Enciklopédia, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1980. 242. ↑

2.1.2. A közigazgatási jogi dogmatika

Otto Mayerrel vette kezdetét a közigazgatási jogi dogmatika korszaka, amelynek középpontjában a közigazgatási jogviszony áll, amelyet már nem hatalmi viszonyként definiál állam és állampolgár között, a feleket egyenrangúnak tekinti. A felek, mint jogalanyok állnak egymással szemben, kölcsönösen jogok és kötelezettségek illetik és terhelik őket. Ez indokolta a közigazgatási alanyi jogok elméletének, a jogalanyiságnak és a közigazgatási cselekvés, az aktustannak a kidolgozását. Tulajdonképpen ez azonosítható a szűkebb értelemben vett közigazgatás-elmélettel, hiszen a jogszabályok elemzésén túl már eljut az egyes jogintézmények elemzéséig, rendszerezéséig, az elmélet megalapozásáig. Ehhez az irányzathoz köthetők olyan jogintézmények kidolgozása, mint a közigazgatási jogi személy és a közigazgatási jogi felelősség, hiszen a jogalanyiság deklarálásával gondoskodni kellett az ügyfelek jogvédelméről is. A jogok és kötelezettségek lefektetése, a jogvédelem biztosítása, a közigazgatás cselekvési lehetőségeinek feltárása a joganyag rendszerezését és alapfogalmak lefektetését igényelte. Ezt az irányzatot ezért fogalomképző közigazgatási jogtudománynak is nevezik.

Mint azt Steinnél is említettük – aki szintén a jogi dogmatika képviselője volt –, hogy a dogmatikával szemben megfogalmazott egyik kritika nézőpontjának egyoldalúsága, a közigazgatási jelenségek megismerhetőségének hiánya volt. Szintén ilyen kritikai észrevétel volt, hogy olyan elemeket vitt be a közigazgatásba, amelyet a pozitív jog nem tartalmazott.376

A II. világháborút követően a jogi dogmatika irányzata megrendült, egyrészt az amerikai igazgatástudomány, másrészt a közigazgatási jogtudomány térhódításának hatására. Már nem tekintették elégségesnek sem a fogalomképzést vagy rendszerezést, sem egyáltalán a jogi nézőpontú megközelítést. Mindennek ellenére a jogi dogmatika által kidolgozott fogalmak és jogintézmények még ma is élnek, bár néha átértékelve, átalakítva, és a közigazgatási jogtudomány részét képezik.

376 Uo. 243. ↑

2.2. A közigazgatástan

Gyakori manapság, hogy a két fogalmat (közigazgatás-tudomány és közigazgatástan) szinonim fogalmakként használják, ezért szükség van az elkülönítésre, differenciák lefektetésére.

„A közigazgatástan ún. leíró tudomány, leírja a közigazgatás működését, a tényeket, a jelenségeket. A közigazgatástan tehát tapasztalati és ténytudomány.”377 Elsősorban a közigazgatástan a szervezeti rendszerre koncentrál, a leíró jellegre helyezi a hangsúlyt, a közigazgatás-tudomány ezzel szemben egy bővebb kategóriának tekinthető, amely emellett a jogi és társadalmi kapcsolatokra, összefüggésekre is figyelemmel van.

A közigazgatástan kutatásainak középpontjában a célszerűség és hatékonyság áll, és elismeri a jogon kívüli elemeket, eszközöket, a nem jogi nézőpontú megközelítések létjogosultságát is.

A közigazgatástan irányzata a közigazgatási jogtudomány virágkorát megelőzően jelentkezett. Nem elvetni akarta a jogtudományi megközelítést és annak eredményeit, hanem kiegészíteni azt más tudományágak közigazgatással kapcsolatos megállapításaival és módszereivel, egységes közigazgatás-tudományt létrehozva. Az állam igazgatásának szociális szemlélete, az életviszonyok feltárása, a közigazgatási politikai elemek bevonása, a jog-összehasonlítás alkalmazása mind a közigazgatástan érdemét képezi.

377 Becker, Erich: Stand und Aufgaben der Verwaltungswissenschaft, Frankfurt am Main, 1953. 8., valamint Fábián: i.m. 13. ↑

2.2.1. A klasszikus közigazgatástan

Történetileg a közigazgatástan is két korszakra tagolható, a klasszikus és a modern irányzatokra. A klasszikus közigazgatástant az állami igazgatás vizsgálata jellemezte több tudományág (szociológia, pszichológia, közgazdaságtan) megközelítésében. Mint azt korábban is hangsúlyoztuk, továbblép a közigazgatási jogtudományon, hiszen azt vallja, hogy a közigazgatást nem lehet csak jogi szempontból vizsgálni, fel kell tárni az igazgatás tárgyát képező életviszonyokat. Emellett vizsgálja a közigazgatás és politika viszonyát is. Itt az általános törvényszerűségek feltárása az összehasonlítás módszerével történik.

Képviselője a már említett Lorenz von Stein és Vivien volt, „Etudes Administratives” című munkájával.

2.2.2. A modern közigazgatástan

A közigazgatástan irányzata a II. világháborút követően újraéledt. Közigazgatástan alatt ma már nem ugyanazt a fogalmat értjük, mint mondjuk a XX. század elején. Azóta elváltak egymástól az egyes kutatási területek, önállósultak a kutatási módszerek.

A modern közigazgatástan megjelenése a jogi dogmatika egyoldalúsága miatti bukása és az amerikai igazgatástudomány elterjedésének időszakára tehető. Az ehhez sorolt művek azonban igen eltérőek, és vajmi kevés közük van a klasszikus és a steini közigazgatástanhoz. Az itteni szerzőket nem tudjuk mindig pontosan besorolni, gyakran jogtudományi jellegű műveket is írnak, vagy egy könyvön belül keverednek a különböző irányzatok. Próbálnak kiragadni egy-egy tételt a korábbi közigazgatástanból, aköré fűzve, abból levezetve mondanivalójukat, de a végeredmény a közigazgatásnak egy teljesen eltérő módszerű és gondolatmenetű tanulmányozása.

A modern közigazgatástan a közigazgatást átfogóan vizsgáló, leíró tudomány, a közigazgatás egyes jelenségei alapjainak feltárása, célrendszerének vizsgálata (léttudomány a normatív tudomány helyett) jellemzi. Ténytudomány, a közigazgatási jelenségek tényleges voltát térképezi fel, a jogtudomány által támasztott követelmények fényében a valóságot ábrázolja.

A modern közigazgatástan egyik irányzata talán a közigazgatási jogtudomány, a már előbb említett, ténytudományként felfogható, a valóságban lezajló jelenségekkel foglalkozó közigazgatástan és a közigazgatási politika szintéziseként fogható meg. Itt a közigazgatási politika, mint értékelő tudomány kiegészíti a tények és követelmények rendszerét.

A közigazgatási politika a közigazgatás és politika kapcsolatát kutatja, gyakran összefonódva a közigazgatási szociológiával és használva annak módszereit, kutatási tárgyait (pl. személyzet). Továbbélése elsősorban Amerikában volt jellemző.

A modern közigazgatástan másik alirányzata szerint „a tárgyalás súlypontját a közigazgatásra, mint szociológiai képződményre kell helyezni, mivel a közigazgatás olyan terület, amelyet a benne dolgozók szociológiai kötöttsége jellemez.”378 Ezen irányzat szerint az állam megnövekedett feladatai miatt az állam és társadalom szétválasztása már nem lehetséges, ezért a közfeladat és a felhatalmazás (hatáskör) az, ami segít eligazodni abban, mi a közigazgatástan tárgya. Ez az irányzat a jogi nézőpontot, összefüggések keresését következetesen mellőzi. A közigazgatási politika itt is jelen van, de nem értékel, hanem az állami vezetés és a közigazgatás viszonyainak megvilágítása céljából.

Az utolsó alirányzata a közigazgatási szociológia, nevezetesen a szervezet szociológiájával foglalkozik, a szervezet viselkedését, annak magyarázatát vizsgálja. A szervezeti megoldásokkal, hatékonysági módszerekkel foglalkozik és a ténykutatásra fókuszál.

Míg a közigazgatási politika a vezetés és végrehajtás összefüggéseire, a problémák megoldására koncentrál, addig a közigazgatási szociológia a közigazgatás szervezetét, mint embereket és azok viselkedését, magatartását vizsgálja és csak tényfeltárást végez, a problémák kezelése nem célja.

A közigazgatási szociológia a „közigazgatást, a legtipikusabb bürokratikus szervezetnek tartja.”379 Alirányzatai abban térnek el egymástól, hogy míg az egyik szerint ez egy ideális modell,380 a pozitív vonásokat igyekszik kiemelni, addig a másik szerint ez káros a társadalmi folyamatokra, a bürokratikus szervezet merevvé és működése öncélúvá válhat és negatív oldalról közelíti a kérdést.

Egy másik csoportosítás szerint a közigazgatási szociológiának három irányzata különíthető el (amerikai, francia, német), amelyek mindegyikére nagy befolyással bírt Weber. Míg a német irányzat a weberi elvek mentén fejlődött tovább, addig az amerikai abból kiindulva, azt meghaladva lép előre, és a francia pedig az amerikai felfogást követi.

A Magyar Értelmező Szótár szerint a bürokrácia hivatali gépezetet, apparátust jelent. Jellemző elemei: szabályozottságra, jogszerűségre, hierarchikus besorolásra törekvő és épülő szervezet, amelyben az ügyintézés pontosan meghatározott szabályok szerint történik. Ha ezen elemekkel határozzuk meg a bürokráciát, az ideális modellt vázoljuk fel. Negatív oldalról megközelítve a bürokraták uralmát is láthatjuk benne.

Ez oda vezet, hogy a bürokrácia két oldalról is megközelíthető, egyrészt az emberi munka irányításának hatékonyabb formája, másrészt viszont az elnyomásé is. Míg a különböző irányzatok a bürokrácia ezen hatásai mentén váltak ketté, addig Merton és Gouldner a két hatás szintézisét próbálta megteremteni.

Az amerikai Merton és Gouldner voltak az elsők, akik a két hatást, nézőpontot (a bürokrácia, mint ideális modell és káros szervezeti forma) egymásra vetítve vizsgálták. Rájöttek arra, hogy a kettőt (a racionális és ésszerűtlen bürokráciát) egymástól nem lehet elválasztani, illetve a legtökéletesebb bürokrácia sem maximálisan hatékony.

Weber szerint a bürokrácia kialakulásának oka az igazgatási eszközök és az állami pénzeszközök koncentrációja. A hivatásos hivatalnoki réteg létének jogalapja a hivatali hierarchia létezése, a szakmaiság, hozzáértés, az officialitás, a pontos jogi keretek, eljárási szabályok, a jól lefektetett hatáskörök megléte. Az ügyintézés hivatalon belül történik, előre rögzített eljárás keretében, megfelelő szakértelem, szaktudás birtokában. Külön ügyviteli szabályok szerint kell eljárnia a köztisztviselőnek, iratok alapján dolgozik, felettese utasításai szerint. Ahhoz, hogy munkáját el tudja látni, folyamatos fejlesztésre van szüksége. Kötelezettségeiket és jogaikat és az ezekhez rendelkezésre álló kényszerítő eszközöket a hatáskörök határolják le. „Kifejtette, hogy a társadalom irányítását végző politikai hatalom a polgári társadalomban egyre jobban koncentrálódik, és egyre nagyobb bürokratikus szervezetrendszer útján gyakorolja a hatalmat… A társadalom fejlettsége a bürokratikus szervezeti formák fejlettségével egyenesen arányos.”381

A jól kiépített alá-fölérendeltség garantálja a kiszámíthatóságot, a számon kérhetőséget és felelősséget. A hivatal ellátása a köztisztviselő részéről elkötelezettséget, hűséget követel meg, azonban nem felettesével, hanem az állammal, munkájával szemben. Pozíciójához társadalmi megbecsülés kapcsolódik, feladatát élethosszig látja el. Szerepe kiemelt, amely az anyagi díjazásban, juttatásokban is megjelenik.

Tisztségüket a köztisztviselők kinevezés útján nyerik, amely már önmagában is a pártatlanság, függetlenség, a szakmaiság dominanciáját hordozza magában.

Weber a modell kialakításához szükséges gazdasági, társadalmi feltételeket is elemezte. Véleménye szerint a hivatalnoki réteg kialakulásának feltétele a pénzgazdaság és állandó bevételek (tehát pl. adózási rendszer) megléte már a köztisztviselőknek járó juttatások miatt is, illetve természetes velejárója, de a kialakulásban is szerepet játszó tényező a közigazgatási feladatok számának növekedése, amely igényelte a szervezettséget és egy jól tagolt, átlátható struktúrát.

Az igazgatástudomány érdeme a specializálódás fontosságára való figyelemfelhívás, hiszen a megfelelő munkamegosztás a hatékonyságot is növeli. Ennek a szervezettségnek, logikus elosztásnak a vezetésre is érvényesülnie kell, a személyzetnek tisztában kell lennie azzal, hogy kinek tartozik engedelmességgel, kitől kapja az utasításokat és a vezetők között is racionálisan, arányosan kell elosztani a beosztottakat.

Michel Crozier a szociológia egyik ágának, a szervezetszociológiának francia képviselője volt, amely már tekintettel volt a közigazgatásra, annak szervezeti sajátosságait vizsgálta. Ez már a közigazgatástan előfutára volt, hiszen rájöttek, hogy csak jogi szempontok alapján tanulmányozni a közigazgatást, nem elég, ezért a szociológia előtérbe kerülése egy új perspektívát kínált és felvetette más tudományágak eredményeinek hasznosíthatóságát is. Crozier a bürokrácia ördögi körét is tanulmányozta, elemeiként a személytelen szabályokat, a probléma-felismerés és a döntési hatalom elkülönülését, az alá-fölérendeltségből adódó rétegek közötti kommunikáció hiányát vagy elégtelenségét és a rétegeken belüli csoportnormák hatását jelölte meg.382

A bürokráciát egyszerre tartja pozitív, ösztönző, hatékony irányítási formának és negatív, elnyomási eszköznek, amelyek egyaránt szükségesek a közigazgatás működéséhez. A közigazgatásban a személyes függőség kerülendő, ezért olyan viszonyokat kell teremteni a jogi szabályozás által és olyan részletezettséggel, amely teljes mértékben kizárja ezt. Ez védi mind a köztisztviselőt – hiszen felettese tevékenysége csak az ellenőrzésre korlátozódhat –, mind a felettest – a közszolgálati jogviszony egyetlen eleme sem alku tárgya. A döntési hatalmat oda kell telepíteni, ahol az előbbi érdekeket személytelenül, a leginkább és a leghatékonyabban tudja szolgálni. A hiba viszont ott van, hogy „akik döntenek, nem ismerik közvetlenül azokat a problémákat, amelyekben dönteniük kell, akik pedig ismerik a problémákat, azoknak nincs hatalmuk arra, hogy döntsenek”.383 Az egyes egységek között a kommunikáció nagyon rossz, az azonos hierarchiai szinten állók hatalmi helyzete, az általuk képzett csoportnormák meghatározók. Mindennek ellenére ez a szervezet viszonylag eredményesen működik. Ez a merevség az átszervezést indokolná, ehelyett minden csoport, egyén a saját pozíciójának megerősítésére törekszik. Emiatt csak egy centralizált, felülről érkező átszervezés bizonyulhat hatékonynak.

Crozier a hasonlóságok mellett hangsúlyozta a közigazgatásban és a magánigazgatásban jelen levő szervezeti formák működési feltételeinek különbözőségét is. Míg a magánigazgatásban a racionalitás, a haszon elérése a lényeg, addig a közigazgatásban a funkciók, szerepek szintenként különbözők, a közigazgatás szervezete a társadalmi struktúrához igazodik, a teljesítmény mérése nehezen kivitelezhető és csak másodlagos tényező a hatékonyság.

A közigazgatás szervezetének vizsgálódása helyett, mellett egyre nagyobb szerepet játszott a személyzet és a kutatások egy részének középpontjába az ember került. Az amerikai közigazgatás-tudomány második korszakához tartozó kutatások az emberi magatartást vonták górcső alá,384 megkérdőjelezve a korábbi irányzatok eredményeinek hasznosíthatóságát. Azt vizsgálták, hogy a személyi állomány egyéni érdekei hogyan hozhatók összhangba a szervezet céljaival. Ezek az új kutatások arra világítottak rá, hogy az emberi tényezők (jutalom, utasítás, stb.) sokkal ösztönzőbbek és sokkal jobban képesek hatni a hatékonyságra, mint a strukturális változások. Itt kell megemlítenünk Herbert A. Simon munkásságát is, aki a közigazgatási szervezéstudomány jeles képviselője volt Amerikában. Döntéselméletével a közigazgatási döntések vizsgálatát helyezi kutatásai középpontjába.

Simon rájött arra, hogy a struktúra vizsgálata önmagában nem elegendő, inkább a szervezetben dolgozókra és azok egyéni érdekeire kell koncentrálni. Az egyéni magatartást befolyásoló tényezők elemzése vezethet csak eredményre. Az egyéni és a közérdek közötti egyensúly kialakításában döntő szerepet szán a kommunikációnak, az információs csatornáknak és a tekintélynek.385

Simon emellett kritikai megjegyzéseket fűz az addigi irányzatokhoz az igazgatáson, majd későbbi tanulmányaiban már a közigazgatáson belül. Bebizonyította, hogy a korábban a hatékonyságot növelő tényezőként emlegetett specializálódás csak szükségszerű velejárója több ember munkájának, azonban a hatékonyság növelésére csak akkor képes, ha a feladatok felosztása logikus és ésszerű.

A XX. század gazdasági és társadalmi változásokat hozott magával. Az állami szerepvállalás mértéke a 70-es években a legtöbb országban jelentős valamennyi területen (gazdaság, közszféra). Ennek hatására az állami feladatok köre és ezzel a közszolgálat létszáma is drasztikusan megnövekedett. A közigazgatási tevékenység tartalmi átalakítása, a szerepek újragondolása vált időszerűvé. A közigazgatás már nem tekinthette egyetlen feladatának a jogalkotás uralma alatti végrehajtást. Új módszerek, eszközök alkalmazására volt szükség, amellyel a helyzet kompenzálható és a hatékonyság visszaállítható a normális szintre. Első körben a legtöbb ország a létszámcsökkentést választotta. Emellett az állami beavatkozás szükségességén is elgondolkoztak. Melyik a helyes megoldás, az államnak nagy szabadságot hagyva, avagy korlátok közé szorítva és csak a legvégső esetben rábízva a döntést?

A közigazgatás-tudomány legújabb irányzatai között mindenképpen említést kell tennünk az Új közmenedzsmentről, annak kialakulásáról és eszközeiről, illetve ennek bukását követően, a hibák kiküszöbölésére tett kísérletként a neoweberi államfelfogásról, amely az állami beavatkozás mértékét illetően a good governance és good government elveit összegyúrva próbál választ adni a közigazgatás problémáira. Mivel ezen fejezet célja a közigazgatás-tudomány kialakulásának és trendjeinek, irányzatainak felvázolása volt a jelen korig, ezért ez utóbbi két irányzatot már nem tekintjük a fejezet tárgyának, bővebben a legújabb irányzatokat taglaló fejezetben olvashatunk róluk.

378 Állam- és Jogtudományi Enciklopédia, 247. ↑

379 Lőrincz – Takács: i.m. 18. ↑

380 Ehhez az irányzathoz tartozik Max Weber is. ↑

381 Bodnár– Czékmann– Kalas– Nyitrai– Torma– Turkovics: i.m. 80. ↑

382 Közigazgatás-tudományi antológia, 229-230. ↑

383 Lőrincz – Nagy – Szamel: i.m. 347. ↑

384 Ennek német vonatkozásait már korábban elemeztük. ↑

385 Közigazgatás-tudományi antológia, 23. ↑

3. A közigazgatás-tudomány fejlődését meghatározó nagy rendszerek

3.1. A német közigazgatás-tudomány

A közigazgatási kutatások irányait Németországban is nagymértékben a politikai változások határozták meg és céljuk elsősorban a közigazgatás fejlesztése volt. Ahogy a közigazgatás-tudomány kialakulásáról írt részben már említésre került, a német közigazgatás-tudomány fejlődése megalapozta és egyben meghatározta az egyes irányzatok fejlődését.

A XX. század elejétől azonban a közigazgatás-tudomány itt is elsősorban az igazgatástudomány irányába fejlődött, különös tekintettel a közigazgatás politikai aspektusaira, ebben a folyamatban pedig „az irányítani kívánt objektumok, a társadalmi alrendszerek álltak a középpontban.”386

A jelzett időszakban Amerikai hatásra fejlődött tovább a közigazgatástan, amely azonban már nem azonos a Steini klasszikus közigazgatástannal, hanem az amerikai igazgatástudomány által gazdagított más szemléletet takar.

A XX. század elejétől már nem a közigazgatási jogtudomány dominált Németországban, sőt – a korábbi nézetekkel ellentétben – egyes kutatók már a közigazgatás önálló jogalanyiságának, jogi személyiségének tagadásáig is eljutnak (lásd bővebben a közigazgatási jog sajátosságaival foglalkozó fejezetet).

A II. világháború és a lezajlott technikai változások új helyzet elé állították Németországot és egyben a közigazgatás-tudományt is. A közigazgatás által felvállalt és az új helyzet szülte feladatok következtében a már jól bevált szervezet, munkaszervezés és eszközrendszer felülvizsgálatra és átalakításra szorult. Ez magával hozta a jogászképzés átstrukturálódását is.387

A közigazgatási jogtudomány is fokozatosan átalakult és kutatási aspektusai közé bekerült a közigazgatás és a politika viszonyának vizsgálata, belátták, hogy a tisztán dogmatikai módszer alkalmazása már nem elégséges. A különböző irányzatok egymás mellett élése a közigazgatást érintő kutatások meghatározására kialakította a közigazgatás-tudományok tartalmát, amely e nézetek szerint a közigazgatási jogtudományt, a közigazgatási politikát és a közigazgatástant fogta össze, mások szerint azonban a közigazgatási jogtudomány ebbe nem tartozott bele, a jogtudományok közé sorolandó. Jellemzője, hogy a közigazgatás-tudományba / közigazgatás-tudományokba kezdenek más tudományágak is beszivárogni, interdiszciplináris kutatást lehetővé téve.

A „új” német közigazgatástan megalapozója volt Hans Peters, aki első ízben tett kísérletet a jogtudományi irányzat meghaladására. Bár a közigazgatástanhoz soroljuk, műve nem tisztán közigazgatás tani, hanem a közigazgatási jogtudomány, a közigazgatástan és a közigazgatási politika ötvözete.

Nézetei szerint a Mayeri megközelítés (lásd a közigazgatás-tudomány irányzatait tárgyaló pontot) nem kielégítő, a közigazgatás-tudománynak a jogdogmatikán és a pozitív joganyag rendszerezésén túl kell lépnie, az elmélet és a gyakorlat szintetizálásával és egységes keretbe helyezésével.388 A jogtudományi megközelítést egyéb szempontokkal (igazgatási, politikai, szervezési) való kiegészítéssel tehetjük komplexszé.

A közigazgatástan fontosságát abban látja, hogy ez a szisztematikus rendszerezés képes csak a közigazgatás összefüggéseit megvilágítani, túl a jogintézmények leírásán, feltárni a közigazgatás jelenségeit és céljait. A közigazgatási politikával való foglalkozás tekintetében az egyes közigazgatási intézmények rendeltetésének vizsgálatát tartja lényegesnek.

A modern közigazgatástan képviselője volt Otto Nass is, aki a fogalomképzésre, általánosításra helyezte a hangsúlyt a közigazgatásban. A közigazgatás cselekményeinek rendszerezésében és összefüggések keresésében látta a közigazgatástan lényegét a történet – elmélet – gyakorlat kombinálásával. Nass szerint az elméletnek és a gyakorlatnak a kialakult viszonyok között már nincs köze egymáshoz, az elméleti tételek nem a gyakorlatot világítják meg, hanem a gyakorlat igazodik az elmélet kiépítette alapelvekhez. Nass ezzel élesen elvetette a közigazgatási jogdogmatikát. Ez volt a legszélsőségesebb szembehelyezkedés a közigazgatási jogtudománnyal. Az viszont természetes, hogy a jogtudomány későbbi képviselői sok mindenben elrugaszkodtak a klasszikusoktól, amely betudható a történeti- gazdasági- társadalmi átalakulásnak és ennek következtében a közigazgatás megváltozott feladatainak. Az egyértelmű, hogy a használt fogalmi rendszernek mindig idomulnia kell a tényleges közigazgatáshoz.

A német közigazgatás-tudomány jelentős alakja volt a II. világháború idején Ernst Forsthoff. Elméletében a szolgáltató, teljesítmény elvű közigazgatásról írt, nézete szerint a közigazgatási jogtudomány kiindulópontja az állami kényszer és az egyéni szabadság,389 Ha azonban a közigazgatás szolgáltató jellegére, tevékenységére koncentrálunk, ez a tézis már nem tekinthető elégségesnek a közigazgatás-tudomány szempontjából. Ebben az új szemléletben az állampolgár nem csak a hatósági jogalkalmazás keretében találkozik a hatósággal, jog vagy kötelezettség megállapítását kérve, hanem szolgáltatást is igénybe vehet tőle. A megfelelő teljesítmény eléréséhez a különböző végzettségű köztisztviselőknek arányos módon kell képviseltetniük magukat a személyzeti állományban.

Véleménye szerint mivel a közigazgatás nem csak a jogszabályok végrehajtásából áll, ezért kutatásához, megértéséhez és fejlesztéséhez a jogtudomány mellett szükség van a közigazgatástanra is. Forsthoff szerint a közigazgatás személyi és anyagi feltételeinek, hátterének elemzése révén érhető el az optimális közigazgatási működés.

A technikai fejlődésnek is nagy jelentőséget tulajdonított, ami szintén indokolta a különböző szakemberekből álló közigazgatási struktúra alkalmazását. Forsthoff nyomán a szolgáltató, teljesítmény elvű közigazgatás elmélete és a technikai fejlődés révén az új közigazgatási feladatok a kutatások előtt új utakat, területeket nyíltak meg.

Munkásságának sikere talán annak is betudható, hogy a II. világháborút követően a gazdasági, szociális életbe való állami beavatkozás elkerülhetetlenné vált és a Forsthoffi filozófia beleillett az így kialakult szociális jogállam koncepciójába.

A társadalmi szükségletek kielégítése szerinte elsődleges feladatként jelentkezik a közigazgatásban. A későbbi kutatások azért emelik ki tevékenységét, mivel elmélete a német alkotmánynak a szociális államra vonatkozó elemeit is magában foglalja

Forsthoff Mayerrel szemben a közigazgatási szervezeti jogot is a közigazgatási és nem az alkotmányjog keretein belül tárgyalta.

Mindez indokolttá tette a közigazgatási jogi különös rész átgondolását és bizonyos témák rendszeren belüli átrendezését. Meg kell említenünk azt, hogy teljes, a különös részt feldolgozó irodalommal nem nagyon találkozunk. Ennek oka egyrészt, hogy a gyakorlati szakembereknek több segítséget jelentenek munkájukban a jogelméleti, közigazgatás-tudományi elemzések, rendszerezés, mint adott ágazat tételes jogának feldolgozása. Emellett az egyetemi képzésben sem képezi a teljes különös rész a kötelező tananyag részét, harmadrészt pedig a tartományi tagozódás, az eltérő jogalkotás miatt lehetetlen egy egységes könyv létrehozása.

A Peters által újjáélesztett irányzat jelentős képviselője Ernst Rasch is. Álláspontja szerint a közigazgatásnak nagyobb önállóságot kell biztosítani, mert a közigazgatási szervezeti jog is a közigazgatási jog része (bár a közigazgatás-tudomány bizonyos képviselőinek álláspontja szerint ez a vizsgálódás tárgyán kívül esik), és a szervezet tárgya több tudományágnak is (közigazgatástan, közigazgatási politika, közigazgatási jogtudomány). A szervezeti jognak a közigazgatás-tudomány kutatási tárgykörébe vonása szerzőnként eltérő; van, aki mélyrehatóbban foglakozik vele, elemezve az egyes jogintézményeket, a belső és külső szervezeti kereteket, az eljárást; van, aki csak megemlíti. Rasch a szervezeti jogot három részre bontja: szervezeti, intézményi és dologi szervezeti jogra.

Pozíciójával (a közigazgatástani intézet igazgatója) és könyve címével (Verwaltungslehre) is egyértelműen jelzi hovatartozását Werner Thieme. Könyve azért kiemelkedő, mert a közigazgatástan megalapozása, az eddigi irodalom összegyűjtése, összegzése volt a célja, bár tankönyvként egyetemi hallgatóknak szólt. Az ő felfogásában a közigazgatástan tágabb, mint az eddigi szerzők szerint, minden, ami nem közigazgatási jogtudomány, az közigazgatástan, tehát belevegyíti az igazgatástudomány és közigazgatási politika eredményeit is. A jogi témákat teljes mértékben mellőzi tematikájából.

Thieme önálló tudományként tekint a közigazgatástanra saját kutatási tárggyal, kérdésekkel. A közigazgatástan célja „a közigazgatás elméletének megalkotása.”390 Az elmélet megalapozza és kiegészíti a jogtudomány hézagait, orientáló szerepet tölt be, emellett a gyakorlat számára is segít bizonyos kérdéseket megválaszolni, törvényszerűségekre rávilágítani. Már felismeri, hogy a kutatásnak ez a szintetizáló jellege a társadalomtudományi módszerek mellett pszichológiai, statisztikai, műszaki módszerek alkalmazását is igényli.

Thieme a Steini közigazgatástantól azért rugaszkodott el, mert belátta, hogy a köz- és magánigazgatás közötti határ elhalványodóban van, az állam társadalomtól átvett feladatai révén pedig már nem lehetséges olyan élesen az állam és a társadalom szétválasztása és egymáshoz való viszonyának vizsgálata (mint Steinnél).

Thieme megkülönbözteti a funkcionális és materiális értelemben vett közigazgatást. Szerinte a funkcionálisnál a közigazgatás, mint funkció értendő és magát a döntéshozatalt jelenti, míg a materiálisnál a döntés csak cselekvési módja a közigazgatásnak, de emellett számos reál cselekvése is van.391 A két fogalom egymáshoz való viszonya ennél azonban jóval bonyolultabb. A funkcionális közigazgatási fogalom tágabb a materiálisnál abban az értelemben, hogy döntések nem csak a közigazgatásban születnek. Szűkebb viszont az előbb kifejtettek alapján abban az értelemben, hogy a közigazgatás nem csak döntésekből áll. Thiemet a döntés meghozatalának külső körülményei érdekelték.

Az igazgatástudománnyal kapcsolatban önálló elméletet nem dolgozott ki, de már érintőlegesen foglalkozott az igazgatás tartalmi elemeivel, azon belül is a tervezést és a döntést nevesítette.

A közigazgatási szociológia terén Otto Haussleiter neve emelendő ki, aki összehasonlító és empirikus módszerekkel vizsgálta a közigazgatás személyzetét, a közigazgatás és állampolgár kapcsolatát, illetve foglalkozott a bürokráciával, hiszen – ahogy azt korábban is megállapítottuk –, a szociológia az emberi magatartást kutatja, az egyéni érdekek és közérdek közötti feszültséget, egyensúlyt és az azokat befolyásoló tényezőket, amelyek ösztönzőként hathatnak a személyzetre és ezáltal a szervezet működésére is.

A közigazgatási szociológia a bürokráciát és a hivatalnoki kart, annak szerepét és hatását ás az ezzel kapcsolatos politikai problémákat (a közszolgálat politikai szerepét a jogi szabályozásban /közigazgatási vagy munkajogi/, politikához való viszonyát) vizsgálta a közigazgatásban. A közigazgatási jogtudomány és a közigazgatástan is foglalkozott a témával, de a közigazgatási jogtudomány a jogi, míg a közigazgatástan a nem jogi aspektusait kutatta.

Az igazgatás és a közigazgatás egységes elmélete hiányának megállapítása Niklas Luhmann nevéhez kötődik. Nem elméletet akart létrehozni, hanem az igazgatáselmélet megteremtése felé vezető utat akarta kijelölni, annak eredményeit a közigazgatásra alkalmazni. Érezhető munkáján az amerikai hatású igazgatástudomány hatása.

386 Werner, Jann: A közigazgatás-tudomány és az új igazgatási modell. Hugyecz Attila (ford.), Köz-gazdaság. 2008/1. 208. ↑

387 A közigazgatásban szüksége volt az ismeretek bővítésére. ↑

388 Közigazgatás-tudományi antológia II. 12. ↑

389 Lőrincz – Nagy – Szamel: 254. ↑

390 Lőrincz – Nagy – Szamel: i.m. 302. ↑

391 Uo. 297. ↑

3.2. A francia közigazgatás-tudomány

A francia közigazgatás-tudomány fejlődésére az a jellemző, hogy a XIX. század végétől egészen a XX. század első harmadáig a közigazgatási jogtudomány dominált a közigazgatási jogi pozitivizmustól eljutva a közigazgatási jogi dogmatikáig. Ennek oka a francia állam és közigazgatás centralizált jellegében kereshető, mely működtetésében igen nagy szerepe volt a közigazgatási jognak. Míg az angolszász rendszerekben a közigazgatási jog puszta létét is megkérdőjelezték, addig a francia rendszerben a közigazgatási jog a közérdek érvényesítésének legfőbb eszközének számított és számít napjainkban is. A francia közigazgatási jogtudomány képviselői álláspontja mindig is az volt, hogy a közigazgatást a közjogon belül elkülönült jogág szabályozza. A magánjogi és közjogi jogviszonyok pedig teljesen eltérőek egymástól, ezért a magánjog szabályait a közigazgatás generálta élethelyzetekre nem lehet alkalmazni. A közigazgatási jog az az önálló jogi keret, amely szabályozás a közérdek elvére figyelemmel alakult ki. A közigazgatási anyagi, szervezeti és eljárási jog a közigazgatási jogtudomány tárgya.

A közigazgatási jog meghatározó szerepét erősítette az a tény is, hogy a francia közigazgatásban mindig is nagy jelentősége volt a sajátos államtanács (Conseil d’Etat) típusú közigazgatási bíráskodásban született döntéseknek. Mindezek alapján a közigazgatási jogtudomány, mint rendező, rendszerező, leíró tudomány megjelenése szükségszerű volt, megjelenése – amely a Conseil d’Etat megalapításához köthető – szükségszerű volt. A XVIII. század eleje inkább a német kameralisztika előképe, míg a vége már inkább a „jogtudósok kora”, amely elsősorban kézikönyvek, szótárak készítését jelentette.392 A közigazgatási jogtudomány művelőinek feladata a közigazgatási joganyag rendszerezése, alapfogalmak kidolgozása a közigazgatási jog közös elemeinek beazonosítása és elemzése útján.

1819-ben önálló közigazgatási jogi tanszéket állítottak fel. A közigazgatás-tudomány kezdeti fázisában arra a kérdésre kívánt választ adni, hogy melyek azok a közös jellemzők, amelyek a közigazgatási jogban a jogszabályok egységét megteremtik. A közigazgatási jogi dogmatika művelői közül főként Leon Duguit (1890) és Gaston Jéze (1920) munkássága emelendő ki. Véleményük szerint ez a közös elem, a választóvonal a magán- és a közigazgatás között, a közszolgáltatás (service public, lásd részletesen a II. fejezetben), az igazgatás joga tulajdonképpen a közszolgáltatások jogaként fogható fel.393 Az idők folyamán azonban ez az éles elhatárolás a gazdasági és ennek következtében a jogi változások miatt nehezen tarthatóvá vált. A kialakult állami vállalkozások tevékenysége már nem tisztán közszolgáltatás nyújtására terjedt ki, a mögöttes joganyag is inkább kereskedelmi jogi volt, másrészt pedig egyre több közszolgáltatást szerveztek ki a versenyszférába anélkül, hogy működésüket a közigazgatási jog hatálya alá vonták volna.

Más álláspontok szerint a közérdek (Waline) vagy a közhatalom is tekinthető közös elemnek, a közigazgatást és a közigazgatási jogot meghatározó tényezőnek, igaz a közérdek fogalma sem tekinthető a köz- és magánszféra elhatárolásához kizárólagos alapnak, mivel mindkét terület ezt szem előtt tartva, ennek alárendelten működik. A közhatalmi jelleg is oldódik a közszolgáltatások ellátási rendszerének változásával. Mivel a kutatók nem tudták egyértelműen meghatározni a közigazgatási jog közös elemeit, ezért a figyelem a tudományban fokozatosan a joganyag tartalmát befolyásoló tényezőkre helyeződött.

A közigazgatási jogtudomány dominanciája az I. világháborút követő évekig érvényesült. Ezt követően az állami szerepkörök változása, a megnövekedett közigazgatási feladatok vizsgálatához már nem voltak kielégítők csupán a jogi módszerek, a jogtudomány egyre kevésbé elégítette ki a gyakorlati igényeket.

A jogi nézőpont egyoldalúságával szembeni kritika nyomán Franciaországban is fokozatosan utat tör magának a közigazgatástan. Amint az már említésre került, a közigazgatástan kiinduló pontja az, hogy a közigazgatás kutatásához, fejlesztéséhez a jog és a jogi nézőpont nem elég, más tudományágak megközelítési módszereit alkalmazva, annak komplex vizsgálatát tűzte ki célul.

Bár a közigazgatástan különböző irányzatai, így a tudományos üzemszervezés és maga az igazgatás-tudomány a XX. század első harmadától igen gyorsan fejlődik a francia közigazgatás-tudományra ez időben viszonylag csekély mértékben hat. Jellemző, hogy a tudományos üzemszervezés irányzatának egyik meghatározó személyisége Henry Fayol bár francia, érvényesülni azonban mégis csak az Egyesült Államokba tudott.

Franciaországban így csupán a II. világháborút követően érvényesült a modern közigazgatástan és ezen belül az amerikai igazgatástudomány és különösen ez utóbbi hatását csak közvetve éreztette. A francia közigazgatás-tudomány nem veszik át ezt az irányzatot, hanem megpróbálja ötvözni a klasszikus közigazgatástant és az amerikai szervezéstani irányzatot. A közigazgatás politikatudományi és szociológia vizsgálata kerül az előtérbe a XX. század második felétől Michel Crozier munkásságában a szociológiai kutatások teljesen új szemléletmóddal közelítenek a közigazgatáshoz. A francia közigazgatási jogtudósok egy része (pl. Roland Drago, Jean Rivero) támogatta ugyan az ilyen irányú kutatásokat, kiemelték azonban, hogy csak a komplex (jogi, szociológiai, pszichológiai, stb.) megközelítésmódot alkalmazó kutatásoknak, mint szintetizáló tudománynak lehetnek hasznosítható eredményei a közigazgatásra.

A szervezetszociológia keretein belül folyó kutatások a közigazgatás működésének belső mechanizmusára koncentrálnak és a centralizáció hatásaiból indulnak ki. Ezek a kutatások azonban már a közigazgatás egyes alrendszereinek sajátosságaival is foglalkoznak, így például a helyi önkormányzatok működésével. A helyi önkormányzatok működésének vizsgálatát azért tartják érdekesnek, mert azok a helyi közakarat megvalósításaként egyes esetekben önálló döntéseket hozhatnak, melyekben nem a központi állami akarat, hanem a mikro társadalmi környezet a meghatározó. Ennek vizsgálatára, elemzésére a politikatudomány – mely közigazgatási alkalmazása Maurice Duverger személyével jellemezhető –, vagy jogtudomány nem elégséges, a helyi társadalom hatását szociológiai eszközökkel lehet behatóbban tanulmányozni. Fontosnak tartották annak vizsgálatát is, hogy a helyi igazgatás hogyan szolgálja a társadalom új igényeit, hogyan alkalmazkodik a közigazgatás új feladataihoz, amelyek megvalósításához néha jogon kívül eszközök alkalmazására is szükség van.

A szervezetszociológiai irányzathoz tartozik Pierre Grémion is, aki konkrét esettanulmány keretében vizsgálta a helyi szint ellenállását a 60-as években tervezett regionális prefektusi funkció létrehozásával járó regionális reform során

A XX. század második felétől tehát egyre több követőre talált a közigazgatási jogtudománytól és a normatív szemlélettől elrugaszkodó, az amerikai igazgatástudományból építkező, annak fogalmait átvevő igazgatástudomány, a science administrative, ami persze a Franciaországban tartalmilag a közigazgatás-tudományt jelentett és jelent ma is. Az amerikai igazgatástudományi irányzatokhoz képest a francia művelői túlnyomórészt közigazgatási jogászok, így ez nem tisztán igazgatástudomány, hanem egyfajta szintézis figyelhető meg a két irányzat között. Általában megegyeznek a vélemények a kutatási tárgy azonosságára vonatkozóan, csak a módszereket, eszközöket, szemléletmódot illetően hangsúlyozzák a jogtudomány és a közigazgatás-tudomány különbségét. Drago szerint a közigazgatás-tudomány a jogtudományt, mint módszert alkalmazhatja, ezzel „elkerülheti a szociológia vagy a pszichológia irányába való elferdülés veszélyét.”394 A közigazgatás-tudomány francia képviselői azt vallják, hogy a közigazgatási jogtudományt nem tagadni kell, hanem módszereit az igazgatás törvényszerűségeinek, a közigazgatási működés alapelveinek feltárásához komplex vizsgálat jegyében, kiegészítőként kell alkalmazni.

Erre jó példa Gournay könyve, az „Introduction á la science administrative”, melybe bár szociológiai nézőpontból is vizsgálja a közigazgatás problémáit, mégis a közigazgatás-tudomány irányzatához tartozónak sorolják, mert a szociológia mellett megjelenik a könyvben a politika- és a jogtudomány is, bár még nem tudja kialakítani ezek szintézisét. Mégis egy új irányzat, a politikatudományi-szociológiai jogi irányzat előfutára abban, hogy a szociológiát már nem csak, mint módszert alkalmazza, hanem elméleti alapokat gyűjt, a jogi szabályok érvényesülését kutatja.

A közigazgatás-politika viszonya J. Siwek-Pouydesseau és Marie-Christine Kessler munkájában is megjelenik, akik a központi szintű, minisztériumi, illetve az Államtanácsi döntéshozatal mechanizmusát, a különböző funkciókat kutatják szociológiai módszerekkel, de inkább csak gyűjtemény jelleggel, az elemzés elmarad.

Új irányt képviselnek a francia közigazgatás-tudományban a filozófiai és a technikai-szervezési megközelítésű munkák. Filozófiai irányultsággal bír R. Chaterine és G. Thuiller „Bevezetés az igazgatás filozófiájába” című könyve, amely a közérdek relativitásával, társadalomban betöltött szerepével, elfogadottságával, a közigazgatás bázisaival (idő, hatalom, ember) foglalkozik.395 A technikai-szervezési irány a szervezési munkára, az informatikára, automatizáltság bevezetésére és annak törvényszerűségeire koncentrál. Képviselője H. L. Baratin. Ez tulajdonképpen a vállalati szervezés elveinek, adott ágazatban bevált szervezési módszereknek az átültetését jelenti a közigazgatásra.

A közigazgatás-tudomány sajátos francia fejlődésének vizsgálatát követően is megállapítható tehát, hogy a közigazgatási jogtudományi irányzatok befolyása és érvényesülése az amerikai igazgatástudományi irányzatok érvényesülése ellenére sem szűnt meg.

A francia közigazgatás-tudomány szintetizáló jellegű irányultsága, a különböző megközelítési módok egyidejű alkalmazása megtermékenyítően hatott a tudomány fejlődésére. A közigazgatási jogi dogmatika megújulni kényszerült ugyan a modern közigazgatás-tani irányzatok hatására, de érvényesülése töretlen maradt az elmúlt évtizedekben.

Olyan kiváló közjogászok művelték ezt a tudományterületet, mint Charles Debbasche, André de Laubadére, George Vedel, vagy Jean Rivero, akinek 23 kiadást megélt közigazgatási jogi tankönyvén (Droit Administratif) joghallgatók nemzedékei nevelkedtek.

A nemzetközi közigazgatás-tudományban elismert Michel Lesage az összehasonlító közigazgatás-tudományi kutatásaival tűnt ki. Az elmúlt évtizedek nemzetközi közigazgatási jogtudományára legnagyobb hatást a 2008-ban elhunyt Guy Braibant gyakorolta, aki többször is betöltötte a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet (IISA-IIAS) elnöki tisztét. Az Intézet „ideológusaként” meghatározó befolyást gyakorolt annak működésére és rajta keresztül a világ közigazgatás-tudományára. Igényes közigazgatási jogi dogmatikai kutatása főként a közigazgatási döntések bírósági felülvizsgálata tárgykörben érvényesültek, és nem kerültek háttérbe az „Új közmenedzsment” (NPM) irányvonala világszerte történt előtérbe kerülésének idején sem.

Bár az elmúlt évtizedekben a világ közigazgatás-tudományát kétség kívül az NPM érvényesülése határozta meg, minek során a közigazgatás-tudomány művelőinek új nemzedéke fejlődött ki, a francia közigazgatás-tudomány alapvető irányultsága nem változott.

A ma élő nemzetközileg is elismert, külföldre leginkább ható Gerard Timsit a globális kormányzás közigazgatásra gyakorolt hatását vizsgálja az IISA azonos elnevezésű kutatócsoportjának élén.

Gerard Marcou pedig a 2009-ben elhunyt Michel Lesage helyébe lépve az összehasonlító közigazgatáson belül a helyi önkormányzatok felépítésével, működésével, feladat és hatáskörével foglalkozik, vezeti az Európai Helyi Önkormányzati Kutatócsoport (GREAL) munkáját.

392 Koi Gyula: Külföldi hatások a magyar közigazgatás-tudományban. PhD értekezés, Győr, 2013. 63.
http://doktiskjog.sze.hu/images/PhD_+%C3%A9rtekez%C3%A9s+nyilv%C3%A1nos+v%C3%A9d%C3%A9s_Koi.pdf (2017. 02. 20.). ↑

393 Közigazgatás-tudományi antológia, 151. ↑

394 Uo. 161-162. ↑

395 Uo. 169. ↑

3.3. Közigazgatás-tudomány az Egyesült Államokban

Az Amerikai közigazgatás-tudomány fejlődését az határozta meg, hogy a XX. század elejének technikai forradalma az Egyesült Államokat érte el legelőször és állította kihívások elé. Ez az ország volt az első, mely kénytelen volt szembenézni az új helyzettel és ehhez igazítani közigazgatását és a kutatásokat olyan irányba fordítani, amelyek a keletkezett problémákra megfelelő megoldási alternatívákat tudnak kínálni. Európában ez a folyamat később játszódik le. A problémák hasonlók, ezért a legtöbb ország hasznosítani tudja az amerikai tudományos kutatási eredményeket. Vannak természetesen ezek között olyanok, amelyek adaptálhatók az európai közigazgatási rendszerekre és vannak olyanok is, amelyek az eltérő társadalmi-jogi háttér miatt nem ültethetők át, nem építhetők be.

Az amerikai közigazgatás-tudomány a közigazgatási jogot nem a jogtudomány részeként kezeli. Nem tesz éles különbséget a köz- és magánszféra között, működésüket hasonlónak tekinti, ezért azonos elveket vél rájuk alkalmazni. A közigazgatást nem a jog oldaláról közelíti meg, hanem magának az igazgatásnak, adminisztrációnak a részeként kezeli.

A két igazgatási terület közötti viszonylagos átjárhatóság, hasonlóság miatt a magánigazgatással kapcsolatban végzett kutatások eredményei a közigazgatásban is többé-kevésbé alkalmazhatók voltak. A kutatások támogatásának, továbbfejlesztésének hajtóereje a magánigazgatásban a haszonszerzési célzat.

A közigazgatási kutatások politikai vetületét az adta, hogy összefonódott az oktatással. A kutatások az egyetemeken folytak, amelyeket elsősorban a politikatudomány és a kormányzati ügyek oktatására, kutatására hoztak létre,396 és ezt a politikai jelleget a kutatások nem tudták levetkőzni.

Zárójelben meg kell említenünk, hogy ahogy később a közigazgatás-tudomány modern irányzatainál is látjuk, ezek a személetmódok az idők során keveredtek. Az Egyesült Államokban sem áll ma már az a tétel, hogy a két igazgatási szféra azonos és ugyanazon módszerekkel kezelhetők a problémák, néha a közigazgatás specialitásait is ki kell emelni és ennek fényében keresni a megoldásokat. Európában is éreztette ezzel egyidejűleg hatását az amerikai igazgatástudomány, amelynek következményeként kialakultak olyan irányok, amelyek a magánigazgatásban bevált gyakorlatokat próbálták átültetni a közigazgatásra. Az amerikai és az európai felfogás sokban közeledett egymáshoz az idők során. Ezt a közeledést úgy is definiálhatjuk, hogy „a jog a közigazgatás számára megadja a keretet, a felhatalmazást, melyben a közigazgatás az adminisztráció szabályai szerint cselekszik”.397

Az Egyesült Államokban a közigazgatás-tudományi kutatások három korszakra oszthatók: az első a 19. század végétől a negyvenes évekig tartott és a struktúravizsgálat hegemóniájának nevezték, a második a negyvenes és ötvenes éveket ölelte fel és a magatartás-vizsgálat előtérbe kerülése jellemezte, a harmadik pedig az azt követő időszakot fedi le, a szintézis megteremtésére irányuló kísérlet korszakának is nevezik.398 Ezen belül két irányzatot különítettek el: a politikatudományit (amiről a magyar közigazgatás-tudomány nem vett tudomást) és a tudományos munkaszervezési irányzatot (scientific management), és ahogy azt az első korszak elnevezése is tükrözi, mindkét irányzat strukturális kérdésekkel foglalkozott.

Az amerikai közigazgatás és magánigazgatás között nem olyan éles a választóvonal, mint bárhol másutt, ezért a közigazgatás is egyfajta üzleti vállalkozásként fejlődött ki és a magánigazgatásban végzett kutatási eredmények a közigazgatásban is éreztetik hatásukat. Hasonló eszközökkel próbáltak megoldást találni mindkét területen a problémákra.

A politikatudományi irányzat képviselői (Woodrow Wilson, Frank Johnson Goodnow) többnyire jogászok voltak. Nézetek túlmutattak az európai közigazgatás-tudomány szándékán, az elméleti alapokon kívül konkrét megoldási javaslatok megfogalmazására törekedtek az államszervezésben. Egyik fő céljuk a politika és a végrehajtás szétválasztása volt.

Wilson szerint a politika és a végrehajtás szétválasztására azért volt szükség, mivel a közigazgatás elsődleges feladata a kormányzati döntések előkészítése és végrehajtása, ezért a megnövekedett feladatellátás és munkateher mellett az átláthatóság növelésére, a függetlenség, politikasemlegesség erősítésére kell törekedni, amely csak a politika és közigazgatás szétválasztásával érhető el. A politikatudománynak arra kell törekednie, hogy segítse a kormányzat munkáját.

Willoughby munkáiban is tükröződik ez a kettősség (a közigazgatásnak kormányzati, irányító és igazgatási, végrehajtási funkciói egyaránt vannak), de a kettősség mellett jelen van a két tevékenység elhatárolásának követelménye, hiszen a közfeladatok ellátása politikától mentesen kell, hogy történjen és csak így alkalmas azok ellátására, azonban a kormányzati tevékenységtől ez a semlegesség nem várható el.

Willoughby a közigazgatási funkciókat kettéválasztja: igazgatási és végrehajtási funkciókra, illetve az igazgatáshoz sorolja az irányítást, ellenőrzést is. Az igazgatáson belül elkülöníti az elsődleges (külső, szakmai) és másodlagos (belső, szervezeten belüli) igazgatást.

Végülis a politika és a közigazgatás szétválasztására tett kísérletek és írt tanulmányok hatására változás állt be a közszolgálati rendszerben is. Hiszen a személyzeti állomány kiválasztásában és előmenetelében is érvényre kellett juttatni a politikasemlegesség követelményét. Ennek hatására alakult át az addigi zsákmányrendszer a tapasztalatokat és képességeket is előnyben részesítő merit system-é. Wilson is a szakmaiságot, az élethivatás megteremtését támogatta a közszolgálatban.

A scientific management-nek két irányzata ismert: a munkaszervezési az egyes munkafolyamatok elemzésére, hatékonyságának növelésére koncentrált (képviselője Frederick W. Taylor), míg az executive process/administrative management (képviselője Henry Fayol) a vezetést, irányítást helyezte a középpontba. Ugyanazon szervezési, szervezeti, működési elvekkel dolgozik, mint a magánigazgatás, általában a szervezet áll a középpontban.

A francia igazgatástudomány nagy képviselője Henry Fayol volt, aki az amerikai üzemszervezésből, a nagyvállalatok irányításából indult ki és az ott alkalmazott elveket, módszereket kívánta a közigazgatásra átültetni, az igazgatási munka racionalizálására fordítani. Amint az a francia közigazgatás-tudományról írt részben említésre került, Fayol tudományos tételeinek hatása igazán Amerikában volt, ahol egyébként élt és dolgozott is.

Fayol szerint „az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét” és „a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei.”399 Hiszen függetlenül attól, hogy a magánigazgatásban egy vállalatról, vagy a közigazgatásban egy szervről, szervezetről beszélünk, ugyanazon funkciók ellátására van szükség (irányítás, vezetés, munkavégzés) Ha a szervezet működése nem hatékony, akkor át kell alakítani, a személyzetet le kell cserélni, a munkafolyamatokat fel kell gyorsítani, a hibákat ki kell küszöbölni. Fontosnak tartotta az irányítás folyamatosságának biztosítását, ezért javasolta a minisztérium függetlenítését a miniszter személyétől.400 A közigazgatás funkcióiként, az igazgatási tevékenység alkotóelemeiként a tervezést (megfogalmazása szerint előrelátást), parancsolást, a koordinációt (a szervezést, az összhang biztosítását) és az ellenőrzést nevezte meg. Fayol szervezési alapelveket is felállított: fegyelem, egyéni érdekek alárendeltsége, utasítás, centralizáció. Véleménye szerint a közigazgatás eredményessége a vezetésben és a jó igazgatási eszközökben rejlik. A szervezet különböző szintjén elhelyezkedő vezetőknek más tudással, kompetenciákkal kell rendelkeznie az eredményesség érdekében. A szervezetet centralizált, hierarchikus, egy személyi vezetés alatti formában képzeli el.

Az amerikai közigazgatási elméletre ható másik másik nagy személyiség Taylor, aki a scientific management (tudományos üzemszervezés) alapelveit dolgozta ki, középpontban a hatékonysággal, a legkisebb ráfordítással a legnagyobb teljesítmény elérésére, az egyes munkamozzanatok mérhetőségére, összehasonlíthatóságára törekedve. Ebből vált külön később az összehasonlító közigazgatás, amelynek kutatási módszere az összehasonlítás, ezzel kívánva meghatározni a közigazgatás természetét, jellemzőit, azonban ezzel a módszerrel továbbfejlesztve azt.

Taylor ezek alapján azt vizsgálta, hogy a fizikai, pszichikai igénybevétel növelése nélkül milyen módszerekkel növelhető a hatékonyság, a teljesítmény. Ahhoz, hogy az elérhető legyen, először is egyéni szinten kellett ezt tanulmányozni, meghatározni, hogy adott személy milyen munkát végez, ez hogyan gyorsítható, milyen felesleges munkamozzanatot lehet kiiktatni, majd ezt az egész szervezetre kellett rávetíteni és a munkaszervezést úgy kialakítani, hogy az egyéni munka javításával a szervezet működésének hatékonysága is nőjön. Négy szervezési elvet dolgozott ki: a megfelelő ember kiválasztása, megfelelő bérrendszer, munkamegosztás és az otpimum-elmélet (azaz maximális teljesítményre nem lehet a szervezetet építeni).401

Taylor vizsgálódásait először a saját munkahelyén és az egyes munkakörökre vetítve kezdte meg, majd kiterjesztette azt az összesre, és próbált általánosításokat felállítani, törvényszerűségeket találni, a szabványosításra törekedve. Vizsgálta a teljesítményt, a képzést, az együttműködést és a munka előkészítését egyaránt. Hatását eleinte az iparban éreztette, egyre gyakrabban jelentek meg „eredményességi” mérnökök, akiket az üzemszervezés racionalizálására vettek fel.402

1937-ben megjelent Luther Gulick és Lyndall Urwick közös szerkesztésében a Papers on the Science of Administration, mely a scientific management eredményeit kívánta hasznosítani. Gulick szerint a szervezet négy kritérium alapján épülhet fel, tagozódhat, a cél, az eljárás, a személyek vagy dolgok és a földrajzi hely szerint.403 Ezek a hatékonyság növelését célozzák. Ha a cél a kiindulási pont, akkor a szervezet tagozódása ehhez igazodik, függetlenül a végzettségtől, az alkalmazott eljárástól. Ha az eljárás a rendező elv, akkor aszerint koncentrálják az embereket, hogy milyen eljárást alkalmaznak, milyen feladatot látnak el. A személyek vagy dolgok szerinti tagozódás a kiszolgált ügyfelekre és az eljárás tárgyára van tekintettel (pl. kiskorúak, nyugdíjasok ügyei, erdészeti tevékenység).404 A földrajzi bontás a közigazgatás szintjeit az ellátandó feladatnak, problémának megfelelően ahhoz legközelebb igazítja.

A közigazgatás és igazgatás kapcsolatát taglaló fejezetben már kifejtett POSDCORB kifejezés is Gulick, Urwick könyvében jelent meg. A POSDCORB jelentése P, mint Planning (tervezés), O, mint Organizing (szervezés), S, mint Staffing (személyzeti ügyek), D, mint Directing (irányítás), C, mint Co-Ordinating (egybehangolás, koordináció), R, mint Reporting (jelentés), B, mint Budgeting (költségvetés). „Az amerikai közigazgatásban a fenti munkák hatására hódított tért az az elv, hogy a szervezés pusztán technikai jellegű probléma, elegendő a szervezési alapelvek felhasználása és alkalmazása.”405

A 30-as évektől új irányzat ölt testet, amely megkérdőjelezi a korábbi munkák tételeit és egy másik szempontból kíván rávilágítani a közigazgatás problémáira és megoldást keresni rájuk. A középpontban már az emberi magatartás, az azt mozgató rugók állnak. Ez már az amerikai közigazgatás-tudomány második nagy korszakának nyit teret. Ehhez az időszakhoz tartozik Simon munkássága is, amelyről bővebben fentebb tettünk említést.

A szintetizálásra törekvés idejében alkotott munkákat már nehéz besorolni, mert gyakran ütköztetik, vegyítik az addig eltérő szemléletmódokat (szociológia, politika, munkaszervezési), beépítve a kor vívmányait, lépést tartva a fejlődéssel. A scientific management egyfajta modern irányzataként fogható fel a PPBS is (Program Planning and Budgeting System). Ez a matematikai elméleteket kívánta alkalmazni módszertanában, ezzel megteremtve a közigazgatásban a mérhetőséget. Felfogása szerint az intézményi finanszírozás helyett feladatfinanszírozást kell bevezetni. Elemei a célok meghatározása (tervezés), megvalósítása (program) és ennek finanszírozása. Képviselője Dimock.

A II. világháborút követően a politika és közigazgatás addigi következetes szétválasztására tett kísérletek, tudományos kutatások megdőlni látszottak. Waldo, Simon vagy éppen Dahl szerint is a közigazgatás csak a politika, annak intézményei kontextusában vizsgálható hatékonyan. Az Amerikai közigazgatás-tudomány igazgatástudományi és politikatudományi meghatározottsága és jellege napjainkig érvényesül, nem véletlen, hogy innen eredt a XX. század végétől a 2008-as pénzügyi –gazdasági világválságig a világ közigazgatását meghatározó irányzata az „Új közmenedzsment” (NPM) irányzata.

A közigazgatás megreformálását az üzleti módszerek közigazgatási alkalmazásával célzó irányzat

Ez a XX. század utolsó évtizedeiben kifejlődött és az ezredfordulón fénykorát élő irányzat, nem előzmény nélküli, kapcsolódása valóban kimutatható406 a XX. század első negyedében az Egyesült Államokban kialakult „scientific management” irányzathoz. Bár ez az eredeti irányzat a versenyszférából a tudományos üzemszervezést próbálta a közigazgatásra adaptálni, az NPM pedig a „vállalkozói szellemet” az egész közszférában akarta elterjeszteni,de a gyökerek és szándékok egy irányba mutatnak Az NPM azonban már nem periferikusan érvényesült más domináns irányzatok mellett, hanem a neoliberális államfelfogás érvényesülésével, a globalizáció szárnyán gyorsan elterjedt ,mint az állam és a kormányzás paradigmaváltásának (good governance) eredménye,407 és ez főleg az állam cselekvését megvalósító közigazgatásra volt meghatározó befolyással.

Ennek az irányzatnak az egyik fő törekvése volt az állam domináns szerepének megszüntetése, a társadalmi önszabályozás és önszerveződés előtérbe hozatala, a közügyek és a magánszféra határainak összemosása, kapcsolódásának intézményesítése. Mindezzel pedig megteremteni szándékozott az utat a vállalkozói szellem és a közgazdasági szemlélet közigazgatási alkalmazása előtt a gazdaságosság, hatékonyság és eredményesség érdekében. Erre azért volt szükség, mert a „jóléti állam” érvényesülése az állam és így a közigazgatás méreteit, valamint a nemzetgazdaságot terhelő súlyát olyannyira megnövelte, hogy az azt finanszírozó közterhek a piac növekedését, sőt működését veszélyeztették.408Mögöttes szándékként a globalizáció terjedésének útjából el kellett tüntetni a főként a közigazgatás által alkalmazott jogszabályokban megjelenő és feleslegesnek vélt állami megkötéseket. Ezt a célt szolgálták a deregulációs reformok, ott pedig erre nem volt mód, de legalább egységesíteni, vagy szabványosítani akarták őket az OECD által irányított un. szabályozási reformok keretében.

Az Egyesült Államokból és Ausztráliából indult NPM irányzat Európát az 1990-es évek közepére érte el az üzleti szférában sikeresen alkalmazott szervezési, vezetési és igazgatási módszerek érvényesülését inspiráló reformokkal. Az adaptáció – az angolszász országoktól eltekintve – nem ment gyorsan és zökkenőmentesen, mert a kontinentális európai országok eltérő közigazgatás felfogásuk és alkotmányos szabályozásuk miatt kevésbé voltak nyitottak.

Ami az NPM tudományos megítélést illeti, a közigazgatás-tudomány világszervezete; a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet409 már 2011-ben Lausanne-ban tartott világkonferenciájának410 egyik fő előadásában értékelte az NPM világ közigazgatására gyakorolt hatását.

Az értékelés411megállapította, hogy a 2008-as gazdasági-pénzügyi világválság megnyitotta az utat a szükséges változások előtt a kormányzásban és a közigazgatásban is. Erre azért van szükség, mert a válságok következményeinek kezelése megmutatta, hogy a valóságban megbukott az eddig uralkodó kormányzati modell, az az „üzleti modell, mely a kormányokra próbálta erőltetni a magánvállalkozások módszereit, értékrendjét és normáit egyaránt. Eleve hibás volt az a kiindulása, hogy a kormányzás kevésbé hatékony, mint a versenyszféra, mivel a kormányok el vannak zárva a piac szigorától és a közszféra túlvédett. Ez a megalapozatlan feltevés elsősorban a „közigazgató állam” ellen irányult, mely kialakulása a II. világháborút követő újjáépítéshez és az 1950-1960 közti fejlődéshez és dekolonizációhoz köthető. A XX. század utolsó évtizedeiben jelentkező gazdasági problémákat az országok egy jelentős részében a közszolgáltatások jelentős csökkentésével próbálták kezelni és erre jónak bizonyult az NPM ideológia. A szociális szolgáltatások csökkentése és a kiszerződések rendszere azonban megváltoztatta a kormányok és az állampolgárok viszonyát. A kiszerződések és a privatizáció megnövelte a szolgáltatások költségeit és utat nyitott a korrupció és a közpénzek elsikkasztása előtt. Mindezek következtében pedig a legtöbb országban csökkent a kormányzásba és a közigazgatásba vetett bizalom és bekövetkezett a társadalmi tőke és a közszolgáltatások eróziója.

A 2008-as válság okozta káoszban a rend helyreállításához cselekvőképes államra és közigazgatásra lett volna, van szükség, azonban az ehhez szükséges eszközök és intézmények megszüntetésre, vagy kiszervezésre kerültek. Ezért szükségessé vált, hogy az állam és a közigazgatás intézményrendszere megerősítésre kerüljön, a közösségi létesítmények visszakerüljenek állami kézbe és olyan strukturált környezet kerüljön létrehozásra, melyben a polgárok felelősen részt vehetnek a kormányzás folyamatában.

Az NPM-et ért kritikák következtében és az új típusú állam és közigazgatás kialakításának jegyében vannak születőben az új közigazgatás-tudományi irányzatok, összefoglaló elnevezéssel „poszt-NPM” irányzatok. Ennek körében fogalmazódott meg a „Neoweberi” állam igénye is, mely paradigmáját érintően a szakirodalom412 eddig a következő jellemzőket azonosította:

- Az állam szerepének megerősítése és közhatalmi monopóliumának visszaállítása.

- A végrehajtó hatalmi ág és funkciók megerősítése, egységességének biztosítása a különböző közigazgatási szinteken működő képviseleti demokrácia sérelme nélkül.

- A jogállami közigazgatás, a jogszerűség fokozottabb érvényesítése, a közigazgatási jog szerepének növelése.

- A szakmai alapokon működő, pártatlan, élethivatásszerűen gyakorolt közszolgálat hagyományos elveinek ismételt érvényre juttatása.

A klasszikus „weberi” államot és közigazgatást jellemző alapelvek413 érvényre juttatása azonban csak a megváltozott társadalmi, gazdasági és politikai körülményekhez adaptált módon történhet.

Ennek során az NPM egyes bevált elemeit is fel kell használni, mert annak olyan szlogenjei, mint az eredményesség minőség, hatékonyság, ügyfél és polgárbarát közigazgatás, a szolgáltató jelleg, az elszámoltathatóság, az érintettek bevonása a közigazgatási folyamatokba stb. már reális társadalmi elvárásokká váltak, melyeket nem lehet figyelmen kívül hagyni a jövő közigazgatásában sem.

Számolni kell azonban azzal is, hogy a „neoweberi” paradigmák következményeiként tételezett414 bürokrácia újra történő felfedezése, a normativitás helyreállítása, a korrupció visszaszorítása, a szegénység csökkentése, a demokrácia kiszélesítése, a partikularitások iránti empátia stb. esetenként egymással nehezen összeegyeztethetők. Egyik legnagyobb kihívást e tekintetben éppen a bürokrácia újrafelfedezése és a demokrácia kiszélesítése jelenti. Az elmúlt évek témát érintő szakirodalma óvatos az új irányvonal tartalmát és elnevezését illetően, de a tartalmat illetően nagyobb konszenzus mutatkozik, viszont az elnevezést csak kevesen használják.415

Az útkeresés bizonytalansága meglátszik az egyes országoknak a megváltozott körülményekhez adaptált közigazgatás-fejlesztési koncepcióiban és programjaiban. Erre lehetett példa a magyar közigazgatás átalakítását célzó Magyary program.

Az NPM továbbélésében és az új keresésében megnyilvánuló kettősség a világ fejlett országainak közigazgatásában mindenütt jelen van a változásokat célzó programokban és konkrét intézményekben,416 és ezt tükrözik napjaink közigazgatás-tudományi irányzatai is.

396 Lőrincz – Nagy – Szamel: i.m. 174. ↑

397 Lovász János: A közigazgatástudomány és a közigazgatástudományi intézetek. Városi Szemle: Közlemények a városi igazgatás és statisztika köréből, 1948/5-6. 328. ↑

398 Lőrincz: Közigazgatás-tudományi antológia. 16-17. ↑

399 Fazekas – Ficzere: Közigazgatási jog Általános rész, 25. ↑

400 Kalas: i.m. 25. ↑

401 Kasza: A közigazgatási jog alapfogalmai. i.m. 25. ↑

402 Tudomány és élet. Taylor és Fayol. Közigazgatás-tudomány, 1943/45. 142. ↑

403 Lőrincz – Takács: i.m. 22. ↑

404 Uo. 23. ↑

405 Közigazgatás-tudományi antológia. 19. ↑

406 Pl. Szamel Katalin: Közigazgatáselmélet c. egyetemi jegyzetében, Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatástudományi Kar, Budapest, 2010. 76-78. ↑

407 Részleteiben lásd: G. Fodor Gábor - Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás, i.m. ↑

408 Lásd bővebben: Balázs István: A XXI. század közigazgatásának kihívásai, Magyar közigazgatás, 2000/6. ↑

409 A Brüsszeli székhelyű Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet (IISA) a közigazgatás-tudomány egyetlen világszervezete, mely 1930-as alapításában országunk is részt vett és Magyary Zoltán személyében mindjárt alelnöki funkciót is betöltött az intézet működésének kezdetén.
Magyarország az Intézet munkájában mindig is aktívan vett részt, 1988-ban először adott otthont a volt szocialista országok közül az éves rendes konferenciának, mely a korabeli magyar közigazgatás-tudomány nagy elismerését jelentette. Klasszikusaink közül a nemrég elhunyt Lőrincz Lajos akadémikus több ciklusban is volt a szervezet alelnöke, csakúgy, mint Verebélyi Imre 2007-ig. Bővebben lásd: http://www.iias-iisa.org. ↑

410 Lausanne, 2011. július 4-8., http://www.iias-congress2011.org. (A link jelenleg már nem érhető el, azonban a kézirat első, nyers változatának megírásakor, 2016 végén, 2017 elején még funkcionált). ↑

411 Az előadást, melynek lényegi mondanivalója kerül itt összefoglalásra, Geraldin Fraser-Moleketi Asszony tartotta, aki az ENSZ Globális Kormányzással foglalkozó szervezetének igazgatója. ↑

412 G. Fodor Gábor - Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás, i.m., 15-18., Pollit, Christopher - Buckaert, Geert: Public Management Reform. A comparative Analysis., Oxford University Press, Oxford, 2004., Jeney György: Adalékok a public policy szemlélet értelmezéséhez, Nemzeti Érdek, 2007/1. ↑

413 Weber, Max: Gazdaság és társadalom. A megértő szociológia alapvonásai. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1987. ↑

414 G. Fodor Gábor - Stumpf István: Neoweberi állam és jó kormányzás, i.m., 18. ↑

415 Lásd erre; Gajduschek György: A közigazgatás szervezeti jellemzői-összehasonlító aspektusból. In, Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Complex kiadó, Budapest, 2011. ↑

416 OECD (2011), Government at a Glance 2011, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en ↑

Irodalom

1. Balázs István: A jogtudomány helye, szerepe, haszna a közigazgatási jogtudomány szemszögéből. In: A jogtudomány helye, szerepe és haszna. Tudománymódszertani és tudományelméleti írások. szerk. Bódig Mátyás – Ződi Zsolt. MTA TK Jogtudományi Intézet – Opten Informatikai Kft., Budapest, 2016.

2. Bodnár Norbert – Czékmann Zsolt – Kalas Tibor – Nyitrai Péter – Torma András – Turkovics István: Közigazgatási jog 1. Magyar közigazgatási jog. Általános rész I. Miskolci Egyetemi Kiadó, Miskolc, 2014.

3. Crozier, Michel: De la bureaucratie comme systéme d’organisation, Archives Européennes de Sociologie, 1961.

4. Csizmadia, Andor: A magyar közigazgatás fejlődése a XVIII. századtól a tanácsrendszer létrejöttéig, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1976.

5. Duguit, Léon: Traité de droit constitutionnel, 1921-1928.

6. Fayol, Henry: Administration industrielle et générae, 1916.

7. Forsthoff, Ernst: Die Verwaltung als Leistungsträger. München, 1938.

8. Forsthoff, Ernst: Lehrbuch des Verwaltungsrechts. München-Berlin, 1966.

9. Gajduschek György: A magyar közigazgatás és közigazgatástudomány jogias jellegéről. Politikatudományi Szemle, 21(2012)/4.

10. Goodnow, F. J.: Politics and Administration, New York, Macmillan, 1900.

11. Gouldner, A.W.: Patterns of Industrial Bureaucracy Glencoe, The Free Press, 1953.

12. Gulick, Luther – Urwick, Lyndall: Papers on the Science of Administration, Institute of Public Administration, Columbia University, 1937.

13. Haussleiter, Otto: Verwaltungssoziologie. Baden-Baden, 1969.

14. Jéze, Gaston: Principes généraux du droit administratif, 1925-1936.

15. Kalas Tibor: Közigazgatás-tudomány 3., D. H. Rosenbloom: Public Administrative Theory and the Separation of Powers, Public Administration Rewiew, 43(1983)/3.

16. Kasza Péter Ferenc: A közigazgatási jog alapfogalmai. Universitas Szeged Kiadó, Szeged, 2011.

17. Koi Gyula: Külföldi hatások a magyar közigazgatás-tudományban. PhD értekezés, Győr, 2013. http://doktiskjog.sze.hu/images/PhD_+%C3%A9rtekez%C3%A9s+nyilv%C3%A1nos+v%C3%A9d%C3%A9s_Koi.pdf (2017. 02. 20.)

18. Koi Gyula: A közigazgatás-tudomány kezdetei és a Polizeiwissenschaft szerepe Magyarországon. Állam- és Jogtudomány, LV. évf. 2014, 2. szám.

19. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014.

20. Kovács Éva Margit – Vastag Gyula: Közmenedzsment: Közigazgatás-tudományi perspektívák és vizsgálati megközelítések egy konferencia tapasztalatai alapján. Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás, 2016/1.

21. Lőrincz Lajos (szerk.): Közigazgatás-tudományi antológia. Hvg-Orac Lap és Könyvkiadó, Budapest, 2007.

22. Lőrincz Lajos – Nagy Endre – Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai. Budapest, 1976.

23. Luhmann, Niklas: Funktionen und Fogen formaler Organisation.

24. Luhmann, Niklas: Theorie der Verwaltungswissenschaft. Bestandaufnahme und Entwurf. Köln - Berlin, 1966.

25. Mayer, Otto: Deutsches Verwaltungsrecht. München-Leipzig, 1924.

26. Mayntz, Renate: A közigazgatás kialakulása. In: Közigazgatás-tudományi antológia. szerk. Lőrincz Lajos, HVG-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2007.

27. Nass, Otto: Verwaltungsreform. Durch Erneuerung der Verwaltungswissenschaft. Tübingen, 1930.

28. Papp Judit: A közigazgatási jog alapjai. Rejtjel, Budapest, 1995.

29. Peters, Hans: Lehrbuch der Verwaltung. Berlin – Göttingen – Heidelberg, 1945.

30. Rasch, Ernst: Die staatliche Verwaltungsorganisation. Köln – Berlin – Bonn – München, 1967.

31. Rivero, Jean – Waline, Jean: Droit Administratif. Precis de Dalloz, Paris, 2010.

32. Simon, Herbert A. : Administrative Behavior, a Study of Decision Making Process in Administrative Organisation, New York, Macmillan, 1945.

33. Stein, Lorenz von: Die Verwaltungslehre. Stuttgart, 1865.

34. Stein, Lorenz von: Handbuch der Verwaltungslehre und des Verwaltungsrechts.

35. Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai. Akadémiai Kiadó, Bp., 1974.

36. Tamás András: A közigazgatás-tudomány helye és szerepe a tudományokon belül. http://uni-nke.hu/uploads/media_items/tamas-andras-a-kozigazgatas-tudomany-helye-es-szerepe-a-hadtudomanyom-belul.original.pdf (2017. 02. 01.).

37. Taylor, F.: The Principles of Scientific Management, New York, 1911.

38. Weber, Max: Állam, politika, tudomány. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Kft., Bp., 1970.

39. Weber, Max: Bürokratie. In: Wirtschaft und Gesellschaft, III. kötet, Tübingen, 1956.

40. Weber, Max: Gazdaság és társadalom. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó Kft., Bp., 1967.

41. Willoughby, William F.: Principles of Public Administration, Washington, 1927.

42. Wilson, Woodrow: The Study of Administration, Publitical Science Ouarterly, 1887.

43. Y. Zalmanovitch: Don’t reinvent the wheel: the search for an identity for public administration, International Review of Administrative Sciences, Vol. 80(2014)/4.

IX. fejezet
A magyar közigazgatás-tudomány417

1. A kezdeti lépések

Jelen fejezet a magyar közigazgatás-tudomány legfontosabb irányzatait, képviselőit és azok munkásságát foglalja össze vázlatosan napjainkig. A hazai szakirodalom a magyar közigazgatás-tudomány kezdeteit hagyományosan az 1870-es évektől számítja azzal együtt, hogy a közigazgatás-tudomány történetét vizsgáló művek ezzel párhuzamosan a nemzetközi közigazgatás-tudomány kezdetei kapcsán is hasonlóan bizonytalanok.418 Ekkoriban kezdett ugyanis körvonalazódni hazánkban a közigazgatási jog oktatásának és elméletének a tárgya, amely ezt megelőzően egyszerűen hiányzott, hiszen elkülönült közigazgatási jog sem jött még létre. Ez az elmaradottság egyenes következménye volt annak, hogy 1848-ig, az első felelős magyar minisztérium létrehozásáig lényegében hiányzott a magyar közigazgatás központi és települési szintje. Az egyetlen szintet a vármegyerendszer jelentette, amely felett magyar hatóságot voltaképpen nem is találhatunk, hiszen a Bécsből irányított helytartótanácsot a jogtörténeti irodalom sem tekinti ilyennek. A vármegyei szint alatt a községi tisztviselőkről ugyan említést tesz a jogtudomány, azonban ezen községek önkormányzatisága hiányos volt, hiszen a teljes önállóság nem is lett volna összeegyeztethető a megyerendszer jellemvonásaival. Tovább súlyosbította a helyzetet, hogy a közigazgatás és az igazságszolgáltatás elválasztása nagy viták árán csak az 1869. évi IV. tc.-kel történt meg és még akkor is maradtak a két hatalmi ág között átfedések. A közigazgatási jog tárgya éppen ezért ebben az időszakban csupán a megyei önkormányzat lehetett volna, amely azonban a közigazgatás-tudomány fejlődését nem segítette elő.

A közigazgatási jog hazai kodifikációja a kiegyezés utáni időszakban indult meg a közigazgatási jog tudományával együtt. Ekkor azonban az okozta a problémát, hogy a fent említett körülmények miatt a tudományág művelésének hazai gyökerei lényegében teljesen hiányoztak. A helyzet voltaképpen Magyary Zoltán színre lépéséig nem sokat változott, hiszen az európai közigazgatási jogászok közé történő felzárkózás ezen időpontig váratott magára. Mindez azonban már nem azt jelentette, hogy ne lettek volna a közigazgatási jognak, illetve a közjognak ekkor is hazai művelői, ugyanakkor a haladó eszmeáramlatok sokszor nem keltettek megfelelő visszhangot a magyar jogtudósok körében. Emellett a hazai közigazgatási jogászok tevékenysége sok esetben a külföldi – főként német és osztrák – jogtudósok másolásában és azok hazai viszonyokra történő adaptálásában merült ki.

A hazai közigazgatás-tudomány 1867 utáni viszonylagos elmaradottságát a következő tényezők okozhatták:

- az ezeréves alkotmány koncepciója több vonatkozásban is hátráltatta a magyar közigazgatási jog tudományának fejlődését. A történeti alkotmány főként a fent említett külföldi eszmeáramlatok hazai viszonyokra történő átültetése során okozott több problémát, hiszen az abban foglaltak megőrzése elsődleges szempont volt,

- a magyar közigazgatási jog tudományában elsősorban német-osztrák befolyás érvényesült, amely ugyan a fogalmi alapozást tekintve igen jelentős eredményeket tudhatott magáénak, ám más a közigazgatás-tudomány szempontjából haladónak számító irányzatok ebben alig tükröződtek. Így a francia és az amerikai jogtudomány eredményei csak igen késve tudtak betörni a hazai jogéletbe,

- a közigazgatási jog egyes elméleti alapjai az államelmélet, a jogelmélet és az igazgatástudomány területéhez kapcsolódnak. Ez utóbbiak művelése azonban hazánkban szintén jelentős hátrányban volt a nyugat-európai jogfejlődéshez képest. A kutatások javarészt a jogállam-rendőrállam fogalomrendszer köré szerveződtek, amelynek következtében a közigazgatás elsősorban az intézményrendszerrel, a szervezetrendszerrel, illetve azok átalakításával, valamint a közigazgatási technika modernizálásával foglalkozott. Szintén nem, illetve jelentős késéssel jelentkeztek az amerikai igazgatás-tudomány tanai Magyarországon, amelyet csak jóval később, Magyary Zoltán iskolája közvetített.

417 „A fejezet megírása az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.” ↑

418 Lásd Koi Gyula: Külföldi hatások a magyar közigazgatás-tudományban, Phd-értekezés, Győr, 2013. 40. ↑

2. A polgári magyar közigazgatás-tudomány irányzatai és képviselői

Jelen fejezet a Magyary Zoltán fellépéséig terjedő időszakot kívánja átfogni, azaz a kezdetektől számítottan az 1930-as évekig bezárólag mutatja be a hazai közigazgatás-tudomány képviselőit. Valamennyi egység akként épül fel, hogy az adott irányzat leglényegesebb általános jellemvonásainak ismertetése után jellemzi a magyar képviselők munkásságát. Bár a fent említettek szerint a közigazgatás-tudomány hazai történetét az 1870-es évektől számítódhatjuk, ezt megelőzően is voltak a közigazgatási jog oktatásához köthető kísérletek. Ilyennek számított az 1769-ben felállított Nagyszombati Egyetem, amelynek Politico-Cameralis Tanszékét Reviczky József (1794-1805) vezette. Kidolgozott közigazgatási jog hiányában azonban a valódi elméleti kutatások a későbbi időszakban kezdődtek.

Amennyiben nem az egyetemi oktatáshoz, hanem valamely tudományos munka megjelenéséhez kötjük a kezdeteket, akkor a legkorábbi művelők között említhető Zsoldos Ignác (1803-1885) akadémikus, aki nem egyetemekhez kötődő, hanem részben gyakorlati, részben elméleti tudományos munkát végzett. Az általa írt művek között több etikai, filológia munka mellett ugyanis jogtudományi munkák is találhatók és a két váltójogi műve mellett a fő opusnak számító, „A szolgabírói hivatal”419 c. kötete kifejezetten közigazgatási jogi jellegű. Ebben gyakorlatilag az önkormányzati típusú helyi igazgatás szakigazgatási vonatkozásait rendszerezte tudományos igényességgel, amelynek megalkotásában minden bizonnyal nagy segítséget jelentett, hogy maga is szolgabíróként tevékenykedett. Munkája eredményeként 1837-ben az MTA a levelező tagjává választotta, majd rá egy évre 1838-ban rendes taggá és 1843-ban az egy évvel korábban megjelent fő mű az akadémia nagyjutalmát is elnyerte el. Életműve lezárásaként 1880-ban a Budapesti Királyi Akadémiától díszdoktori címet is kapott.420

A szolgabírói hivatal c. mű két nagy kötetből áll. Az egyik az ún. törvénykezési résszel foglalkozik, amely valójában jogalkalmazói tapasztalatokat, ismereteket közvetít és egy iratmintatárat is tartalmaz, míg a második kötet az előzőnél kissé terjedelmesebb ún. közrendtartási rész, amely akkori kifejezéssel a politica-t, mai szóhasználattal inkább a közigazgatási vonatkozású rendelkezéseket tárgyalja, közte a szolgabíró feladata- és hatásköreit, különféle ügycsoportok szerint. A műben Concha Győző és Szamel Lajos Robert von Mohl a Polizeiwissenschaft c. művének a hatását látja, míg Ereky inkább monográfiaként kezelte azt. A kihágási vonatkozások miatt érdemes szót ejteni A mezei rendőrség főbb szabályai vagy más címmel Olvasó könyvecske c. műről,421 amely a közigazgatási szankcionálás kezdeteinek alapjaival foglalkozott. A mezei rendőrségről szóló 1840. évi IX. tc. volt ugyanis a kihágások első kodifikációja, amely mint ilyen, a szankcionálás alapjait rakja le.

Az egyetemi oktatók közül Récsi Emil (1822-1864), a Pesti Egyetem oktatója említhető, aki elsőként oktatott az intézményben közigazgatási jogot mindamellett, hogy jelentős munkái jelentek meg jogi szakíróként és műfordítói tevékenységet is végzett. A korszak más tudósaihoz hasonlóan Récsi sem rekedt meg egy jogág művelésénél, mivel a munkássága a közigazgatási jog mellett más jogágak művelésére is kiterjedt, mint például az alkotmányjog, a pénzügyi jog vagy a római jog. Fő művének azonban a szakirodalom a Közigazgatási tudományi kézikönyve422 (1854-1855) c. munkát tekinti, amely egy négykötetes monográfia és kiterjed a szervezeti jog, a közszolgálat, valamint egyes szakigazgatási témakörök ismertetésére, mint a rendészeti, az oktatási, a földművelési, a kereskedelmi, továbbá a közlekedési igazgatásra.423 A műben Récsi először ad bizonyos dogmatikai alapozást a közigazgatási jognak. Így körülírja az ún. igazgatási jog fogalmát, amely álláspontja szerint az államhatalmat az alkotmányjog mellett meghatározza. Utóbbi ugyanis az „állam akaratát, az állami s illetőleg fejedelmi hatalom birtokát, jogkörét és szervezetét, és általában az államban politikailag feljogosított alanyok jogkörét tárgyazza”. Ezzel szemben az igazgatási jog „az állami kormányhatalom gyakorlására szolgáló hatóságok szervezetét és működésének törvényszabályait határozza meg,”424 amely fogalomhoz képest külön definiálja az ausztriai igazgatási jog fogalmát is, valamint annak általános összetevőit, amely között lényegében a közigazgatási jog sajátosságait sorolja fel. Már ekkor rámutat, hogy a közigazgatási jognak két ága van: az alaki és az anyagi jog, amely mellett külön is említést tesz az oly jellemző szervezeti jogról, amelyet az előbbibe sorol be. Ugyanakkor azt is rögzíti, hogy más jogághoz hasonló komplex anyagi kódex a közigazgatási jogban annak szerteágazósága miatt nem születhet, bár munkássága során foglalkozik a hivatalos és magán törvénygyűjteményekkel.425

419 Zsoldos Ignác: A szolgabírói hivatal. Pápa, 1842. Lásd Koi: i.m. 117. ↑

420 Koi: PhD 117-120. ↑

421 Koi: PhD 121-135. ↑

422 Az opus pontos címe: Közigazgatási tudományi kézikönyve az ausztriai birodalmi törvényhozás jelen állása szerint különös tekintettel Magyarországra I-IV. kötet. 1854-1855 Heckenast Gusztáv, Pest lásd a bibliográfiai adatokat Koi: PhD 142. ↑

423 Koi: PhD 138-142. ↑

424 Koi: 151. ↑

425 Koi,152-169. ↑

2.1. Közigazgatási jogismereti irányzat

A közigazgatási jogismeret vagy jogtan (vagy más néven a leíró irányzat, illetve Koi Gyulánál „a közigazgatási jog útján haladók”426) képviselői valóságos tudományos eredmények helyett inkább jogi kompilációt hajtottak végre. Kezdetben a közigazgatási jog művelése abban merült ki, hogy összegyűjtötték, és időrendbe rendezték a közigazgatási jogi tárgyú jogszabályokat, amely munka tudományosnak alig tekinthető. Ennél haladóbb megoldás volt az, amikor egyszerű jogszabálygyűjtemény készítése helyett a joganyag tudományos rendezését végezték el – ugyanakkor még mindig tudományos eredmények nélkül. Ezen irányzat legismertebb képviselői Boncz Ferenc (1829-1901) és Fésüs György (1841-1914) volt, aki a pozsonyi és a kassai jogakadémián oktatott közigazgatási jogot és más tárgyakat. Fő műve „A magyar közigazgatási jog kézikönyve”, amelyben a közigazgatási jogot akként határozza meg, hogy az „a magyar állami kormánygépezet egybeállításának, és a kormányzati működés szabályainak rendszeres előadása” 427 Mindebből kiindulva a jogágat is anyagi és alaki jogra osztja, amely utóbbi alatt éppen a szervezeti jogot érti, amelybe azonban éppen a definíciónak köszönhetően a helyi igazgatás már nem tartozik bele.

Boncz Ferenc eleinte inkább gyakorlati szakemberként tevékenykedett és később alkotta egyetlen jelentős művét, a Magyar közigazgatási jog I-III. kötetet, amely azonban szinte kizárólag közigazgatási ismereteket tartalmaz tételesen feldolgozva azokat tárgyszavakhoz sorolva, amelyet nem vegyít az államjog tételeivel. A mű jellemzően szintén a gyakorlati szabályok feldolgozására helyezi hangsúlyt a dogmatikai elemzések mellőzésével, ugyanakkor az előbbi tekintetében kiemelkedőt alkot a magyar és osztrák szabályok és jogforrások alapos ismerete miatt.428

Szintén ehhez az irányzathoz sorolják Keleti Ferencet, aki a közszolgálat területén alkotott inkább gyakorló jogászként, továbbá Biasini Domokos (1821-1895) kolozsvári jogtudóst volt, akinek műve a Magyarország közigazgatási joga. Kézikönyv, jogtanhallgatók, vizsgálati és szigorlati jelöltek, közigazgatási tisztviselők stb. használatára címet viselte és elnevezésével ellentétben sokkal inkább jogszabálygyűjteménynek tekinthető mintsem tankönyvnek. Rendszerezett módon levezeti és kifejti a közigazgatási jog fogalmát, melynek kapcsán foglalkozik a hatalommegosztás rendszerével is. A jogszabályok rendszerezése a típusok mentén történt annak említésével, hogy közigazgatási törvénykönyv létrehozására álláspontja szerint nincsen lehetőség.429 Csiky Kálmánt (1843-1905), akinek munkássága azonban már a jogi pozitivizmus jegyeit is magán viselte. Műveiben alapvetően Stein hatása tükröződik, ám igyekezett figyelembe venni a valóságos állapotokat is. Abból a steini alaptételből indult ki, mely szerint a tényleges igazgatási tevékenységet az igazgatási jog határozza meg, a közigazgatástan pedig a közigazgatás működésére vonatkozó elveket fogja át. Műve már jelentősen meghaladja a közigazgatási jogtan irányzatához tartozó művek színvonalát, hiszen a jogszabályok ismertetése helyett inkább a tételes jogot írja le és magyarázza. Bartha Béla jogtudós oktatóként fejtette ki a tevékenységét előbb Eperjesen, majd Sárospatakon, Selmecbányán és Debrecenben. A magyar közigazgatási jog tankönyve a községi közigazgatási tanfolyamok számára c. tankönyvét az irányadó képzési követelményeknek megfelelően szerkesztette meg. Ebben a közigazgatási jogot a következők szerint határozta meg: „Azok a jogszabályok, melyek az állam közigazgatására vonatkoznak, alkotják a közigazgatási jogot; a magyar állam közigazgatására vonatkozó, tényleg fennálló (tételes, pozitív) jogszabályokat együttvéve magyar közigazgatási jognak nevezzük”, amely definíció már a pozitivista irányzathoz vezet át.430

Koi Gyula összefoglaló művében ugyancsak ehhez az irányzathoz sorolja Lechner Ágostont (1834-1901), aki a Pozsonyi Jogakadémián, majd a Pesti Egyetemen magánjogot és közjogot, ezen belül közigazgatási jogot és pénzügyi jogot oktatott, illetve később az egyetem rektora is lett. Hagyatéka elsősorban cikkekből és jegyzetekből áll, de már ezekben elhatárolta egymástól a közigazgatási jog általános és különös részét. Megkísérelte meghatározni a közigazgatási jog fogalmát is, amely kapcsán igen haladó módon egy általános és egy alaki definíciót is megalkotott. Ennek alapján az előbbi szerint „a közigazgatási jog a közjog része és jelenti a közügyek igazgatását, jogi szabályozását”, míg az alaki szerint „a közigazgatási jog azon jogintézmények és jogszabályok összege, amelyhez az államszerveknek az államcélok elérésére kifejtett (vagy kifejtendő) valóságos tevékenységét határozzák meg”.431 Az általános rész keretében a maihoz hasonlóan a közigazgatási szerveket, valamint az eljárást és a felelősséget vizsgálta, míg minden mást a különös részbe sorolt, amely esetén a csoportosítás tárgykörök szerint történhet.

426 Koi: 238. ↑

427 Koi: 239. ↑

428 Koi: 246-247. ↑

429 Koi: 249-251. ↑

430 Koi: 267. ↑

431 Mindkét meghatározást idézi Koi: 258-259. ↑

2.2 Jogi pozitivizmus

A jogi pozitivizmus a közigazgatási jogban elsősorban arra irányult, hogy az állam- és jogtudomány egységes vizsgálata helyett a közigazgatási jog anyagát különválassza az alkotmányos szabályozástól. Ez a törekvés elsősorban érthető okokból a kontinentális Európában ment végbe a rendészettudomány eredményeinek meghaladása érdekében. Ez a törekvés azonban még azokban az államokban is komoly gondokat okozott, ahol már írott alkotmány létezett, Magyarországon pedig tovább súlyosbította a helyzetet, hogy a történeti alkotmány következtében sok esetben nem volt mindig egyértelműen eldönthető, hogy mi alkotmányos szabály és mi nem. Részben ezen bizonytalanság miatt a közigazgatási jogi pozitivista művek egymástól igen eltérő tatalommal bírnak.

A közigazgatási jogi pozitivizmus művei eleinte elsősorban klasszikus egyetemi tankönyvek voltak, amellyel elsősorban a jogi oktatást kívánták segíteni a hivatalnokképzésben. A monográfia-jellegű könyvek csak később születtek a jogi dogmatika eredményeit is felhasználva, de ugyanekkor már találkozhatunk olyan művekkel is, amelyek történeti elemzést, illetve jogpolitikai értékelést tartalmaznak. Ezek a könyvek a klasszikus értelemben vett általános résszel nem is bírnak, ugyanis nehezen tartották elképzelhetőnek, hogy az oly heterogén közigazgatási jognak legyen tematizálható közös területe. A kezdeti pozitivizmus éppen ezért csupán néhány alapfogalmat írt körbe mint közös mezőt, míg a kései a dogmatika eredményeit felhasználva már viszonylag tágabb kört tárgyalt ilyen módon, így például a közigazgatási jogviszony, a közigazgatási alanyi jogok, illetve a közigazgatási aktusok kérdését. Szintén különbség van a között, hogy a korai és kései pozitivizmus miként viszonyult a közigazgatás feladataihoz. A korai pozitivizmus ugyanis csupán addig jutott el, hogy jelezte a megoldandó feladatot, míg a kései már egyértelműen megkísérelte azt bizonyítani, hogy az adott közszükséglet megoldása az állam, illetve a közigazgatás feladata. Ennek következtében az irányzat egyértelműen hozzájárult a közigazgatási politika és a közigazgatási jogpolitika fejlesztéséhez is. A ma különös részként ismert anyagrészt a jogi pozitivizmus alapvetően két módon dolgozta fel. Az egyik megoldás az volt, hogy a minisztériumi ügyköröknek megfelelően fogták össze a joganyagot, míg a másik esetben ezen túllépve a központi és területi szervezeti szabályok tárgyalása után tematizálta a tételes joganyagot, és ennek kapcsán foglalkoztak az eljárási és szervezeti szabályokkal is.

Magyarországon ez az irányzat is erőteljes késéssel jelent meg, ráadásul bár elismerte a közigazgatási jogi dogmatikát, annak eredményeit éppúgy nem használta fel, mint a közigazgatástanét. A magyar irányzat meghatározó képviselőjének Kmety Károly (1863-1929) tekinthető, aki Lechner Ágost tanítványa, és akinek a közigazgatási jogi tankönyve a korszak kiemelkedő alkotása. 432 Kmetty tanítványa Márffy Ede (1885-1947) a Debreceni Egyetem magántanára, akire viszont már hatott a jogi dogmatika is. Műve bár címében utal a pénzügyi jogra is, tartalmában jelentős részben közigazgatási munkának tekinthető, amelyben német és francia hatások érhetők tetten. Tankönyve a közigazgatási aktusoknak már külön fejezetet szán, mint ahogyan igen haladó módon tematikus bibliográfiajegyzéket is fűzött a művéhez.

Más képviselők már műveikben változó mértékben ugyan, de építkeztek a közigazgatási jogi dogmatikából is, amellett, hogy magukat pozitivistának tartották. Ide tartozott Vasváry Ferenc (1872-1952) aki szintén nagyterjedelmű monografikus tankönyvet alkotott, amelyben már a közigazgatási eljárást külön fejezetben tárgyalta és amely ekként hozzájárult a későbbi 1901. évi XX. tc. megszületéséhez is,433 vagy Jászi Viktor (1868-1915) a debreceni jogakadémia oktatója, aki bár műveében az egyes jogintézmények elméleti feldolgozását tűzte ki célul, azt mégsem teljesítette maradéktalanul. Boér Elek (1872-1952) a Kolozsvári Egyetem oktatója bár Otto Mayer hazai követőjének vallotta magát és szintén közigazgatástani vizsgálatot ígér, azt szintén nem sikerült teljesítenie.

432 Koi: 291-292. ↑

433 Koi: 293-294. ↑

2.3. Közigazgatástan

A közigazgatástan köztudomásúan Lorenz von Stein 1865-ben megjelent „Der Verwaltungslehre” című művéhez köthető. Az irányzat bővebb kifejtését mellőzöm, e helyütt már csupán a magyar vonatkozásokkal foglalkozom.

A közigazgatástan kezdeti adaptálói közé sorolható Karvasy (Karpf) Ágoston (1809-1896), aki Politika elnevezésű tárgyat oktatván Győri Jogakadémián és a Pesti Egyetemen a közigazgatási jogra is kitért tevékenysége során. Nevét a szakirodalom egyaránt köti a kameralisztikához azt állítván, hogy Sonnenfels tanait követte írásaiban, valamint a közigazgatástani irányzathoz. A korszak irodalmát és történetét feldolgozó Koi Gyula ugyanakkor arra mutat rá, hogy Karvasy bár a munkák szerkezete valóban emlékeztet a kameralisztikai írásokra, a tartalmuk alapján sokkal inkább állítható, hogy a Sonnenfels tanaival történő szakítás jegyében születettek.434 Szintén ehhez az irányzathoz köti a hazai szakirodalom Grünwald Bélát és Mocsáry Lajost, akik közül az előbbi részben dogmatikai tevékenységet is kifejtett, míg az utóbbi jobbára valóban politikai írónak volt tekinthető.435

A korszak egyik jelentős alakja volt Kautz Gyula (1829-1909) is, aki gazdaságtörténet mellett a közigazgatással is foglalkozott. Politika vagy országászattan c. munkája alapján pedig hagyatékát szintén a közigazgatástanhoz lehet besorolni. Művében az egységes politika mint ág mellett érvelt és ellenezte annak különválasztását közigazgatástanra és államjogra. A jogágat kormányzati jognak tekintette, mivel magát a közigazgatást is kormányzati politikaként kezelte. Érdeklődése középpontjában is a központi igazgatás állt, így alaposabban foglalkozott az államszervezés és területszervezés kérdéskörével, valamint a közhivatali rendszerrel. Műveiben összehasonlító elemzést is találhatunk külföldi példákra támaszkodva.436

Ugyancsak a Politika c. tárgy művelője volt még Kővágóörsi Kerkapoly (Kerkápoly) Károly (1824-1891), aki oktatói tevékenysége mellett 1870 és 1873 között pénzügyminiszterként is tevékenykedett, de politikai pályafutásával felhagyva 1880-1881 között a Jogi Kar dékánja is volt. Egyetlen közigazgatástannal foglalkozó munkája jelent meg 1881-1882-ben, majd 1887-ben ismét, amely opus ma már alig lelhető fel, így elsősorban későbbi szakírók forrásaiból állapítható meg, hogy munkássága középpontjában az önkormányzatok álltak, és Stein tanait követte, illetve művében az alkotmánytani és közigazgatástani részeket nem különítette el egymástól. Kautz Gyulához hasonlóan külföldi példákat és intézményeket is elemzett, így figyelemreméltóak az államtanácsról írt részek, valamint a közigazgatási bíráskodás (a műben hatósági felelősségként említve) kifejtése, amelynek kapcsán több állam intézményét is összehasonlította kitérve például az angol alkotmány különbözőségeire, valamint a közjog és magánjog különválasztására. E tekintetben az angolok ellentétének Finnországot tekinti, ahol Franciaországhoz hasonlóan szintén a hűbérúri hagyományokból építkeztek. Mindeközben Németországban a tartományi rendszer eltérő berendezkedést igényelt, így a földesurak a fejedelmek által megerősített privilégiumokra később a Birodalmi Törvényszékek előtt is hivatkozhattak. Hasonló összehasonlító elemzést találhatunk az önkormányzatokkal kapcsolatban is, amelynek során az angol rendszer vonatkozásában arra hívja fel a figyelmet, hogy téves az az álláspont, amely szerint Angliában ne lett volna rendiség. Az önkormányzatiságot egyfajta önigazgatásként értelmezve kifejti, hogy ez települési és területi szinten egyaránt megjelenik az országban, de fontosnak tartja továbbá a szociális intézkedéseket is. Ezzel szemben Franciaországban az államigazgatás túlsúlya érvényesül, míg a német rendszert e kettő elegyének tekinti. Művének utolsó sarkalatos pontja a községi ügy kifejtése, amely kapcsán szintén a meghatározó országokat veszi sorra azzal, hogy a föld és az ipar szabadságát különösen fontosnak tekinti.437

Szilágyi Dezső Kerkapolyhoz hasonlóan ugyancsak politikai és egyetemi pályafutással rendelkezett. Így előbb igazságügyi miniszter volt, majd közvetlenül Kerkapoly előtt dékán is, miközben Politikát oktatott. Munkái tekintetében a szakirodalom jobbára másodforrásokra támaszkodhat, amelyek alapján vizsgálódásai fő tárgyköre ugyancsak a helyi igazgatásra és a közigazgatási bíráskodásra terjed ki, a rendészet vonatkozásában némi kameralisztikai behatással.438

A közigazgatástani irányzat legnevesebb hazai képviselője Concha Győző (1846-1933), akinek Közigazgatástan címmel munkája is jelent meg. Bár ennek alapján könnyű lenne azt gondolni, hogy a hazai tudományos rendszer nagy fordulata Concha-nak köszönhető, ez a valóságban mégsem így történt. Concha újdonsága elsősorban abban nyilvánult meg, hogy a közigazgatást nem jogi szempontból vizsgálta, mivel álláspontja szerint „A közigazgatástan felöleli a közigazgatási jogot is, de azzal nem mint ilyennel, hanem csak mint a közigazgatási cselekvés egyik szükséges elemével foglalkozik”439. Concha emellett átvett néhány steini tételt annak ellenére, hogy művében valamennyi rokonságot tagadni igyekezett az irányzat névadójával, amelyet azzal igyekezett erősíteni, hogy más steini nézeteket pedig erőteljesen cáfolt. Ilyennek tekinthetők a következő pontok:

- Stein felfogása alapvetően szociológiai jellegű, míg Concha éppen ellenezte a szociológia térnyerését,

- Stein az államot és a társadalmat egyértelműen szétválasztja egymástól, Concha ezt arra hivatkozva bírálja, hogy ezáltal elmosódik a határvonal a magánélet, a társadalmi élet, valamint az állami élet között. Szintén nem tartja helyénvalónak, hogy Stein egyes közigazgatási feladatot ellátó társadalmi szervet a közigazgatás részének tekint. Teszi ezt annak ellenére, hogy például a mai tudomány ezen szerveket a tágabb értelemben vett közigazgatási szervek közé sorolja,

- szintén ellentétes megoldást választottak műveikben a közigazgatási jog felhasználását illetően. Bár mindketten azt vallották, hogy a közigazgatástannak a közigazgatási jogot is magába kell foglalnia, Stein ezt alapművében meg is valósította, amelynek köszönhetően az államtudományok egyik legnevesebb képviselőjeként tartjuk számon, Concha ezzel szemben csupán utalásokat tett a tételes jogra,

- Concha művét értékelve azt állapíthatjuk meg, hogy az meglehetősen bonyolult szerkezetű, sok esetben követhetetlen és következetlen rendet követ. Hat szerkezeti egységből áll, az első három – amely általános részi ismereteket tartalmaz – a következő címeket viseli: A közigazgatás, mint tárgyilagos jelenség; A közigazgatás, mint közegeinek személyes láncolata; A közigazgatástan keletkezése. A következő három egység (Statisztikai és népmozgalmi igazgatás; Rendőri igazgatás; Közegészségügyi igazgatás) már egy-egy ágazatot dolgoz fel, azonban anélkül, hogy kapcsolódna az előző három egységhez, ráadásul nem is öleli fel a korabeli közigazgatás valamennyi ágát. Ugyanakkor Koi Gyula kimutatja, hogy az egyes kiadások között eltérések fedezhetők fel, így például az első kiadásban még szerepel egy összevetés a reálrendszer mint ún. „feladatok mentén szervezett közigazgatás” és a provinciálrendszer mint területi elv között. 440

A közigazgatástani irányzat kései művelői közé Koi Gyula a következőket sorolja: Balogh Artúr, aki a Pázmány Péter Tudományegyetem, valamint a Kolozsvári Egyetem oktatója és az MTA levelező tagja volt. Műveiben főként a végrehajtó hatalommal kapcsolatos részekben foglalkozik a közigazgatással. Ugyanezen irányzattal kapcsolatban említhető Ferenczy Árpád, aki a közigazgatási bíráskodás művelője, vagy Szandtner Pál a kolozsvári, majd szegedi professzor és Krisztics Sándor a pécsi egyetem Politika és jogbölcselet professzora, valamint Haendel Vilmos a Debreceni Egyetem oktatója.441

434 Fő művei A politika tudománya rendszeresen előadva és a két kötetes A közrendészeti tudomány c. munka Koi: 175. ↑

435 Koi: 172-173. ↑

436 Koi: 183-190. ↑

437 Koi: 208-221. ↑

438 Koi: 222. ↑

439 Conchat idézi Koi: 173. ↑

440 Koi: 227-228. ↑

441 Koi: 311-315. ↑

2.4. Közigazgatási jogdogmatika

A közigazgatási jogi dogmatika a közigazgatási jogi pozitivizmushoz képest az állampolgár és a hatalom viszonyát illetően jelentett gyökeres fordulatot. Míg ugyanis a pozitivizmus azt vallotta, hogy ez a viszony alapvetően hatalmi jellegű, addig a jogdogmatika már azt az álláspontot képviselte, hogy a közigazgatási szervnek és az állampolgárnak egyaránt vannak jogai és kötelezettségei, ezért kidolgozta az ún. jogviszonyelméletet, amelynek következtében a közigazgatási alanyi jogok elmélete, valamint a jogvédelem is fejlődött és felvetődött a jogsértő szerv, illetve a közigazgatási szerv alkalmazottjának a felelőssége is. Mivel a közigazgatás cselekményei az előbbiek következtében erőteljesen górcső alá kerültek, ezért a közigazgatási aktusok tanával is a jogdogmatikai képviselői kezdtek elsőként foglalkozni.

A fentiek alapján a közigazgatás-elmélet a közigazgatási jogi dogmatikához köti a közigazgatási jog elméleti alapjainak lerakását, hiszen a fogalomképző módszer lehetővé tette, hogy más jogágakhoz hasonlóan a közigazgatási jog is rendelkezzen egy közös általános résszel. Ennek köszönhetően a közigazgatási jogi dogmatika fogalomképző közigazgatási jogtudomány néven is ismert.

Magyarországon az irányzat legnevesebb képviselője Tomcsányi Móric (1878-1951) volt, a Pázmány Péter Tudományegyetem oktatója a II. sz. Közjogi és közigazgatási jogi Tanszék vezetője,442 aki fiatalabb korában írt monográfiáival készítette elő az általános és különös részt is tartalmazó összefoglaló munkáját. Fő műve sem tudta azonban átfogni a közigazgatás valamennyi alrendszerét és ágát, azonban kétségtelenül alaposan feldolgozott bizonyos fejezeteket és összefoglalta a korabeli külföldi irodalmat. Legtöbb problémába a különös részi dogmatika kimunkálása körében találkozott, amelynek kapcsán annyi nóvumot alkotott, hogy a feladatok helyett a hatáskörökre összpontosítva vizsgálta a tématerületet, de az általános rész kapcsán foglalkozott a diszkrecionális jogkörrel, a közigazgatási jog és magánjog viszonyával, valamint a közigazgatási aktusokkal.

Tomcsányi teljesítményét dogmatikai szempontból Ereky István (1876-1943) a Szegedi Egyetem oktatója, majd dékánja és végül rektora, jelentősen meghaladta, ám az ő munkássága korántsem volt oly teljességre törekvő, mint a Tomcsányié, amely elsősorban annak köszönhető, hogy nem kizárólag a közigazgatási jog területén tette le a névjegyét, hanem maradandót alkotott jogtörténeti, alkotmányjogi, és jogelméleti témákban is. Közigazgatási jogból a következő témakörökkel foglalkozott behatóbban: a közigazgatás fogalma, a közigazgatási jog forrásai, a közigazgatási jogi személyek, valamint az alanyi közjogok. Fő műve az 1939-ben az Akadémia kiadásában megjelent Közigazgatás és önkormányzat c. monográfia.

Egy-egy kiragadott területet illetően a közigazgatási jogi dogmatika további képviselőiről is érdemes említést tenni. Így Sigmond Andor az államigazgatási eljárás, Boér Elek, Krisztics Sándor és Baumgarten Nándor a közigazgatási jogerő kérdését vizsgálta, Szontagh Vilmos a közigazgatás szabad belátása elméletnek, Harrer Ferenc a kisajátítás dogmatikájának a kidolgozója, míg Keleti Ferenc, Felszeghy Béla és Ladik Gusztáv a közszolgálati jogviszony képviselője, aki jellemzően gyakorlati szakemberként tevékenykedett és ennek nyomán dolgozta ki a 1937-ben a Tételes közigazgatási jogunk alaptana című művet mint tananyagot, amelyben a szervezeti jogot tekintette át.443

442 Az I. sz.. Közigazgatási Tanszék oktatói közé tartozott Récsi Emil, Kautz Gyula, Lechner Ágoston vagy Kmety Károly, míg a III. sz. Tanszék a Pénzügytan és pénzügyi jog egyesített Tanszéke volt rövid ideig Mariska Vilmos vezetésével. Koi: 298. ↑

443 Koi: 302-304. ↑

3. A Magyary-iskola

A hazai közigazgatás kétség kívül legnevesebb és máig ható képviselője Magyary Zoltán (1888-1945) volt. Magyaryt méltán nevezhetjük a közigazgatási jog legkiemelkedőbb elméleti és gyakorlati szakértőjének, hiszen egyaránt volt nemzetközi hírű jogtudós, gyakorlati szakember és a hazai közigazgatási jogi kutatás intézményrendszerének megteremtője.

Magyary 1910-ben államtudományi oklevelet, 1912-ben pedig jogtudományi doktorátust szerzett, majd két évtizeden keresztül a Vallás- és Közoktatásügyi Minisztérium köztisztviselőjeként dolgozott. Már az 1918-as tanévtől kezdődően a Pázmány Péter Tudományegyetem Jog-és Államtudományi Karán is oktatott meghívott előadóként, majd magántanári habilitációját követően 1930-tól a Pázmány Péter Tudományegyetem Közjogi és Közigazgatásjog Tanszékének vezetője volt. A következő évben ezen tisztség mellett közigazgatási kormánybiztossá nevezték ki, és szintén ebben az évben közreműködésével megalakult a Magyar Közigazgatási Intézet, amelynek igazgatójaként tevékenykedett. 1933-ban lemondott kormánybiztosi tisztségéről és kizárólag a tudománynak szentelte az életét. 1936-ban Varsóban a VI. Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Kongresszuson főelőadó volt, 1937-től a Pázmány dékánjává nevezték ki. Időközben széleskörű nemzetközi kapcsolatokat is szerzett kivételes nyelvtudásának és tanulmányútjainak köszönhetően.

Az 1930-ig tartó időszakban több tanulmánya is megjelent, amelyekben ekkor még a közigazgatás egy meghatározott területével foglalkozott. 1919-ben a Magyar Tanácsköztársaság közigazgatásáról tette közzé első művét. Ezután a pénzügyi-költségvetési jog, valamint a közigazgatás kulturális igazgatásának irányába fordult érdeklődése, amely időszakban „A magyar állam költségvetési joga” címen publikált. Már ekkor nagy figyelmet szentelt az amerikai közigazgatás eredményeinek, kutatásait és az 1930-as években a Rockefeller Foundation által támogatott tanulmányúton szerzett tapasztalatait az „Amerikai államelmélet” című művében hozta nyilvánosságra, amely úttörő jellegűnek számított a hazai jogéletben és amelyet Koi Gyula monografikus országtanulmánynak nevez.444 Először mutatott rá ugyanis, hogy a közigazgatás is egyfajta igazgatás, amelynek során a tudományos munkaszervezés koncepciója hasznosítható és a hatékonyság növelhető. Álláspontja szerint a közigazgatás egyszerre lehet gazdaságos és hatékony, valamint jogszerű, ugyanis ezen elvek megvalósítása nem feltétlenül kell, hogy együtt járjon a jogállamiság teóriájának feladásával. A műhöz így igen figyelemreméltó bibliográfiajegyzék is kapcsolódik. Ezzel későbbi munkássága során is végig foglalkozott, újabb eredményeit az 1936-os VI. Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Kongresszusra készített főelőadói jelentésében jelentette meg, amely tanulmány A közigazgatás legfőbb vezetése c. tanulmányban, illetve később önálló kötetben is megjelent.

Magyary szerint a közigazgatás reformja a következő három tényező mentén mehet végbe: az egyik a közigazgatás kvantitatív, tehát mennyiségi növekedése, a másik a kvalitatív, azaz minőségi változás, a harmadik a közigazgatás szerepének erősödése az állami funkciók között. Minőségi változást jelent elmélete szerint a jó értelemben vett bürokrácia erősödése oly módon, hogy a politikához kötődő elemeket egyre inkább szakképzett köztisztviselőkkel váltanák fel. Mindezt azzal támasztja alá, hogy elemzi néhány meghatározó állam bürokratikus rendszerét, amelynek a végén azt a következtetést vonja le, hogy az amerikai típusú közszolgálati modell tekinthető példaértékűnek.

Magyary a közigazgatás, illetve a végrehajtó-hatalom átalakítását voltaképpen szintén amerikai mintára egy prezidenciális demokráciaként képzeli el, ami viszont már kormányformaváltást jelent a hazai viszonyokhoz képest. Mindez magától értetődően nem valósulhatott meg, hiszen ez már elsősorban alkotmányjogi kérdés lett volna. Elképzelése szerint ugyanis a közigazgatás fejlődését egyre inkább a technika határozza meg a politika helyett. Ez érvényesül a közigazgatás csúcsán, tehát a kormányban is, ahol a miniszterek cselekvését, közigazgatási feladatait és azok végrehajtásának lehetőségeit a technika határozza. Magyary szerint az egész közigazgatásnak szüksége van egy csúcsvezetőre, aki a kormány elnöke lehetne, hiszen több olyan állami funkció is van, amelynek irányítása nem bízható valamely tárcára. Ez az elnök azonban nem csupán az államigazgatást, hanem a közigazgatás egészét irányítaná, amelybe értelemszerűen beletartozik az önkormányzati igazgatás is, valamint a gazdasági igazgatás. A kormányfő sem képes azonban arra, hogy egy-személyben ellásson valamennyi feladatot, így szüksége lenne egy közigazgatási vezérkarra, amelyet a szerző katonai mintára képzel el megszervezni. Ennek a vezérkarnak a főnöke közvetlenül a miniszterelnöknek alárendelten tevékenykedne és a vezérkar központi egységből, valamint a minisztériumokba és törvényhatóságokba beosztott vezérkarokból állna. Észrevehető, hogy mindez az amerikai elnök jogköreinek mintájára született meg, amely azonban a parlamentáris rendszer reformját is magával kellett volna, hogy vonja.

Magyary Zoltán fő műve közismerten a „Magyar közigazgatás” címet viselő alapmunka, amelyben azt tűzte célul, hogy a közigazgatási jog és a közigazgatás-tudomány eredményeit összegezze. Magyary bár megközelítette ezt a célt, valójában nem érte el teljesen, ugyanakkor műve kétség kívül a magyar közigazgatás-tudományi iskola eredményeinek összegző monográfiája. Szerkezetileg a munka három fő részre tagozódik: az első a közigazgatás-tudományi alapfogalmakat tárgyalja, a második a szervezetrendszerrel foglalkozik, a harmadik pedig a közigazgatás működéséről szól, ugyanakkor klasszikus értelemben vett általános és különös részt nem találunk benne. E helyett tartalmazza viszont mindazon közigazgatási problémát és azok elméleti hátterét, amely a közigazgatásban, illetve a közigazgatás-tudományban addig felmerült. Az talán kevéssé közismert a munkáról, hogy bizonyos fejezeteket nem Magyary, hanem a tanítványai, például Elek Péter vagy Kiss István tanársegédek dolgoztak ki.445

444 Koi: 321-322. ↑

445 Koi: 323-326. ↑

3.1. A Magyary-iskola főbb jellemzői

Magyary kétség kívül iskolát teremtett munkásságával, amely a következőkkel jellemezhető:

- a Magyary-iskola az eddigi irányzatokhoz képest a tárgyalt témák sokaságát vonultatta fel, amelynek köszönhetően lényegében a közigazgatást érintő valamennyi problémával foglalkozott,

- az iskola egyik fő érdeme, hogy az elmélet és a gyakorlat egységének erősítésére törekedett azáltal, hogy valós gyakorlati helyzeteket igyekezett elméleti szempontból körüljárni,

- az előbbi törekvés együtt járt az empirikus és ténymegállapító módszer alkalmazásával, amelyben szintén úttörőknek számítottak a képviselők,

- a Magyary-iskola minden eddiginél szélesebb körben végzett nemzetközi kitekintést, amely az eddigi irányzatokra vagy nem volt jellemző vagy sokkal szűkebb mértékben alkalmazták azt,

- a Magyary által létrehozott Közigazgatás-tudományi Intézet kiadásában jelent meg 1938 és 1944 között a Közigazgatástudomány című folyóirat, amely teret adott tudományos és politikai írásoknak is.

A témákat tekintve szintén minden eddiginél szélesebb spektrumban születtek monográfiák, így a közigazgatási jogtudományt, a közigazgatási szociológiát és politikát, a közigazgatási szervezéstudományt, a közigazgatás személyzetét, valamint az összehasonlító közigazgatás-tudományt illetően, amelyeket részletesebben az alábbiakban mutatunk be.

3.2. A Magyary-iskola és a közigazgatási jogtudomány

A közigazgatási jogtudomány tekintetében a Magyary-iskola alkotói értelemszerűen a jogpozitivizmus helyett a jogdogmatika eredményeit hasznosították és fejlesztették tovább politikai és jogpolitikai elemeket is átvéve, ezáltal a jogdogmatikai irányzat szerzőit jóval meghaladva. Ehhez az iskolához tartozott Martonffy Károly, aki a jogszabályrendezés témakörével foglalkozott vagy Menczer Károly (későbbi nevén Szekeres Károly), aki a francia és az olasz Államtanács működésével foglalkozott az ugyanezen címet viselő művében. Szintén az olasz hatásokkal foglalkozott Karay Kálmán, aki az olasz testületi önkormányzatokat kutatta. Ugyancsak Magyary-tanítványok voltak Bernárd Aurél és Karcsay Sándor, akik a Bécsben szerzett tapasztalataikat A német közszolgálati jog című közös műben foglalták össze. Valló József franciás műveltséget szerzett és kutatásait A service public eszméje a mai francia közigazgatási jogban c. monográfiában foglalta össze.446 Valló emellett a közigazgatási eljárási jog területén alkotott maradandót. Az általa kidolgozott Általános közigazgatási rendtartás törvénytervezet címe adta az ötletet az új, Ket-et felváltó közigazgatási rendtartás elnevezésének is. Ugyanezen irányzathoz sorolható Martonyi József is, akinek a közigazgatás jogszerűsége és a közigazgatási bíráskodás témakörében jelentek meg írásai.

446 Koi: 326-337. ↑

3.3. A Magyary-iskola és a szociológiai irányzat

A korábbi irányzatok mint láthattuk a közigazgatást a valóságtól teljesen elválasztották. A Magyary-iskola egyik érdemeként említhető az empirikus módszer, illetve a szociológia irányába történő fordulás is. E tekintetben szintén maga Magyary tekinthető úttörőnek, aki „A közigazgatás és az emberek” címet viselő kötetében rakta le az irányzat alapköveit, de emellett Kiss István munkássága is említést érdemel.

Az iskola a következőket állapította meg a közigazgatás és a társadalom viszonyát illetően:

- a közigazgatás nem igazán követi és nem is közvetíti a társadalmi változásokat, e téren a felelősség a központi közigazgatási szervezeteké,

- felismerték, hogy a közigazgatási szerv és az azon belül dolgozók eredményessége nem azonos. A szerv eredményessége azáltal is növelhető lenne, ha azt a benne dolgozóktól eltérően értékelnék,

- szükség van a közigazgatás visszajelzéseire és kezdeményezésére, amely alig jelentkezik tekintettel a jogi berendezkedésű, a végrehajtó jellegű szemléletre,

- ehhez azonban kellő szakértelem is szükséges, ami sok esetben szintén hiányzik,

- a civil szféra alig vesz részt a közügyekben, mivel a közigazgatás nem megfelelően képviseli a közérdeket,

- az alsó fokú közigazgatási szerveknek – mint a törvényhatóságok és a községek – fokozottabb figyelmet kellene fordítaniuk az emberekre és a jogszabályokat nem mechanikusan, hanem a társadalom érdekeit is figyelembe véve kellene értelmezniük, végrehajtaniuk.

3.4. A Magyary-iskola és a szervezés (igazgatás) tudomány

A közigazgatási szervezéstudomány teljesen új irányzatként jelentkezett hazánkban. Bár Magyary elsősorban az amerikai igazgatástudomány eredményei közül csupán a tudományos üzemvezetési irányzatot hasznosította, követői már másokat is figyelembe vettek és közöltek. Ennek következtében a következő kérdéseket tárgyalták: területszervezési kérdések és a közigazgatási szervek területi elosztása (Hantos Gyula, Benisch Artúr), községi szervezet (Alsó László), tanyakérdés (Alsó László, Kiss István), közigazgatási szervek és hatásköreik (Magyary Zoltán, Meznerics Iván, Torday Lajos), közigazgatás technikai eszközei (Fluck András, Gőbel József, Kiss István).

3.5. A Magyary-iskola és a közigazgatás személyi állománya

A közigazgatási reformok megvalósításában, a racionalizálásában Magyary nézete szerint a közigazgatás személyzetének minősége a legfontosabb kérdés a munka mennyisége, a munkaidő és az eljárási mód mellett. A személyzet minőségét értelemszerűen a szakképzettsége, illetve a kiválasztás és a minősítés rendszere befolyásolja leginkább. Érdemes megemlíteni, hogy a korábbi irányzatok a személyzetpolitika kérdésével nem vagy csak alig foglalkoztak, így az Magyary hatására kezdett előtérbe kerülni. Magyary azt is felismerte, hogy a személyzet szabályozása csak másodlagosan jogi probléma, hiszen elsődleges a személyzetpolitika eldöntése, ezt követheti a jogi szabályozás, amely csaknem leképezi azt. Bár Magyary sem alkotott egységes közigazgatási személyzetpolitikát, követőivel együtt (Karcsay Sándor és Mártonffy Károly) lényegesen előremozdították a személyzetpolitika fejlesztését.

3.6. Az összehasonlító közigazgatás-tudomány és a Magyary-iskola

Az összehasonlító közigazgatás-tudomány körébe sorolható munkák kapcsán egy egységes irányelv nehezen körvonalazható. Bár viszonylag kevés ebbe a csoportba sorolható művet hoztak létre, a témák gazdagsága annál nyilvánvalóbb. Általános értékelésként annyi mondható el, hogy ezen művek megszületése sokkal inkább köthető a szerző személyes érdeklődéséhez, illetve ahhoz, hogy éppen hol volt tanulmányúton, semmint egy egységes közigazgatás-politika megszültetéséhez.

4. A második világháború utáni időszak

4.1. Az útkeresés ideje

A II. világháború utáni időszakban a szocializmus térnyeréséig terjedő időszakot az útkeresés idejének nevezhetjük. Ebben a néhány esztendőben Magyary halála után a tanítványok ellentétes véleményeket fogalmaztak meg a kutatások irányát illetően. Kiss István és Lovász János a Magyary által megkezdett szociális közelítési módot tartotta követendőnek. Szontágh Vilmos ezzel szemben éppen a jogi út felé fordult volna, míg Erdei Ferenc és Bibó István érdeklődése a politika felé, bár Bibó István a politikát közigazgatási kérdésekre is adaptálta.

Az egyetemen Magyary helyét Mártonffy Károly vette át, aki 1960-ig vezette a tanszéket és 1949 és 1952 között a kar dékánja is volt. A Szegedi Egyetemre Martonyi Jánost nevezték ki, míg Pécsett Csekey István és Krisztics Sándor folytatta az oktatást. Ezzel szemben Tomcsányi Móric, Szontagh Vilmos és Egyed István nem folytathatta a pályafutását.

4.2. Az 1950-es évek

Általánosságban elmondható, hogy érthető okokból ekkor nem folytak valódi jogtudományi viták. Említhető ugyan egy polémia arról, hogy az igazgatástudományi irányzatoknak vagy a steini közigazgatástannak kellene érvényesülnie, ám a hamarosan bekövetkező szervezési változások ennek hamarosan véget vetettek.

Jogtudományi szinten vita folyt azonban a gazdasági jog körül, amely érthető módon a közigazgatás-tudományt is érintette. Az általános jogelméletet tekintve Szabó Imre és Világhy Miklós munkássága emelhető ki, akik közül az utóbbi írásaként megjelent „A gazdasági jog problémája” című munka a gazdaság terén felmerülő irányítási kérdéseket az államigazgatási jog területéhez sorolta.

Szintén a közigazgatási jogot érintő problematika volt az államjog és a közigazgatási jog közötti határvonal kérdése, amelyet máig ható módon Visinszkij álláspontja döntött el. E szerint az alkotmányjog feladata meghatározni az általános elveket, míg a közigazgatási jog körébe a konkretizálás és a jogszabályok végrehajtása tartozik. Ezen irányok nyomán vált ebben az időszakban uralkodóvá ismét a jogi pozitivizmus, illetve a szocialista törvényesség koncepciója. A korszak meghatározó képviselői a következők voltak: Beér János, Bihari Ottó, Fajth Tibor, Halász Pál, Kovács István, Kovacsics József, Martonyi János, Szamel Lajos, Szatmári Lajos és Toldi Ferenc.

Az elméleti munkák ebben az időszakban elsősorban az olyan jogi folyóiratokban jelentek meg mint a Falu és Város, a Társadalmi Szemle és a Jogtudományi Közlöny, valamint érdekes módon az egyetemi jegyzetek szerepe emelhető ki. Szintén ehhez az időszakhoz köthető a Tanácsakadémiák megjelenése, amelyek kétéves ciklusban képeztek hivatalnokokat. Az ott használt jegyzetek közül a következő munkák emelhetők ki: Toldi Ferenc szerkesztésében „A tanácsdemokrácia helyi érvényesülése helyi tanácsaink munkájában” (1953); Kovács István: „Az államigazgatás fogalmának meghatározása” (1957); Szamel Lajos: „A jogforrások” (1958), illetve „Az államigazgatás törvényességének jogi biztosítékai” (1958); Martonyi János: „Az államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata” (1960).

4.3. Az 1960-as és 70-es évek

Ezen etap elsőként említendő nagy változásának az tekinthető, hogy immáron olyan új irányzatok is megjelenhettek és kutathatóvá váltak, amelyek nyugatról szivárogtak be. Ekkoriban felnőtt egy új generáció is, amelynek képviselői az egyetemek mellett, az MTA Jogtudományi Intézetéből és az ügyészségekről kerültek ki, hiszen ez utóbbiak a törvényességi felügyelet miatt kerültek kapcsolatba a közigazgatással.

Az ekkoriban meghatározó témák közül kiemelendő, hogy a szervezéstudomány ismét teret nyerhetett. Használhatóvá váltak a scientific management eredményei, a német üzemgazdasági szervezéstan és a humánerőforrás elmélete. Az új gazdasági mechanizmus elmélete elősegítette a vezetéstudomány fejlődését is, amelynek képviselői közé Szamel Lajos (1919-1998), Szentpéteri István (1926-2002) és később Berényi Sándor (1930-) tartozott.

Új kutatási területet jelentett az 1957-ben megszületett államigazgatási eljárás törvénye, amelynek következtében a kutatók olyan területek felé fordultak, mint a közigazgatási bíráskodás (Toldi Ferenc és Martonyi János), az államigazgatási szankció (Szatmári Lajos), valamint foglalkozni kezdetek a helyi, illetve tanácsi igazgatás aspektusával is és a korábban csak határterületnek számító gazdaságirányítással (Berényi Sándor és Ficzere Lajos). Valójában ekkor kezdett igazán teret nyerni az összehasonlító jogtudomány is, amelynek művelőit érthető módon elsősorban a Jogtudományi Intézetben találhatjuk. Az első jelentős munka, amelyet az irányzat közzétett „Az állampolgárok alapjogai és kötelességei” című inkább interdiszciplináris, mintsem közigazgatási jogi munka. Szerzői a következők: Bokorné Szegő Hanna, Ficzere Lajos, Garancsy Mihályné, Halász József, Kulcsár Kálmán, Lőrincz Lajos, Péteri Zoltán, Rácz Attila, Schmidt Péter, Szabó Imre, Toldi Ferenc és id. Trócsányi László.

A szocializmusban újonnan jelentkező irányzatként említhető a szociológia, amelynek művelője Kulcsár Kálmán volt, akinek több kötete jelent meg e körben. „A szociológiai gondolkodás fejlődése” (1965), illetve „Az ember és társadalmi környezete” (1967). Végezetül szintén erre az időszakra tehető a magyar államigazgatási jog első egységes tankönyvének megjelenése.

4.4. Az rendszerváltásig tartó időszak

Az 1970-es évektől fokozatosan olyan politikai és társadalmi változások történtek, amelyek lehetővé tették új irányzatok megjelentését, illetve olyan kutatási irányok térnyerését, amelyet a megelőző időszakban nem igazán támogattak. Ilyen változás volt az új gazdaságirányítási mechanizmus megjelenése, az 1972-es alkotmányreform, valamint a harmadik tanácstörvény megszületése. Ekkor hirdették meg „A közigazgatás fejlesztésének komplex tudományos megalapozása” nevű tudományos kutatási irányt, amelynek kutatói szintén az MTA-ból kerültek ki Lőrincz Lajos (1935-2010) vezetésével. Lőrincz professzor ennek keretében született nagyszabású munkája „A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai” (1976) című kötet volt, amelyben ekkor már helyet kaptak a jogi pozitivizmus mellett más irányzatok is.

1969-ben hozták létre a Tanácsigazgatási Szervezési Intézetet eredendően a tanácsrendszer vizsgálatára, majd feladatául tűzték az 1971-es tanácstörvény megvalósulásának vizsgálatát, de az intézet a Minisztertanács Tanácsi Hivatalától konkrét ellenőrzési feladatokat is kapott. Az intézet kutatói közül kiemelendők: Raft Miklós, aki egyben az intézet vezetője is volt, továbbá Donáth Róbert, Kilényi Géza, Fazekas Marianna, Rothermel Erika, Müller György, Szamel Katalin, Szegő Andrea, Szoboszlai György, Wiener György és Zsuffa István. Az intézet munkatársai elsősorban a helyi igazgatás vizsgálat során alkottak maradandót, különös tekintettel a járási igazgatásra.

A Jogtudományi Intézethez kötődően hozták létre az Államtudományi Kutatások Programirodáját, amelynek vezetője Kilényi Géza volt, és amely alkotmányjogi és közigazgatási kutatásokat végzett. Szintén tudományos értékűnek tekinthető az a munka, amelyet az MSZMP Társadalomtudományi Intézetében végeztek, és amelynek során a társadalom érdektagoltságát vizsgálták.

A továbbiakban a korszak egyes jelentős szerzőinek munkásságát vázoljuk röviden. Török Lajos447 az állami ellenőrzést, mint a közigazgatás egyik alapfogalmát elemzi, Madarász Tibor448 ebben az időszakban a városiasodás fogalmával foglalkozik, Szentpéteri István449 a szervezéselmélet terén alkotott összefoglaló munkát, Kalas Tibor450 a számítástechnika és a közigazgatás összefüggéseit tárgyalja igen előremutató módon, Fonyó Gyula451 a közszolgálat témakörében jelentetett meg tanulmánykötetet, amelyben a jogi rendelkezéseken túl pszichológiai tényezőkkel is foglalkozik. Vági Gábor452 a közigazgatási rendszer szervezeti, strukturális hibáit tárta fel kutatásai során, Harmathy Attila453 a közigazgatási szerződések elméleti alapozását végezte el, Kiss László pedig Szamel Lajossal454 együtt egy nagyszabású vizsgálatot végzett el a korabeli jogszabályokon, amelyen keresztül bemutatták, hogy a közigazgatás vertikálisan és horizontálisan is ellentmondó szabályokat is alkot a jogalkotó tevékenysége folytán.

Szamel Lajos, mint a korszak meghatározó képviselője önállóan is több más területtel foglalkozott. Így feldolgozta a közigazgatás, illetve az abban dolgozók felelősségének rendszereit,455 de egészen a rendszerváltáshoz közeli időszakban vizsgálta a közélet tisztaságának kérdéskörét is,456 megfogalmazva a korrupció fogalmát és rávilágítva, hogy a korrupció azért olyan veszélyes jelenség, mivel kölcsönös előnyöket biztosít a benne résztvevőknek. Természetesen emellett több más témakört is érintett kutatásai során, így az irányítás és vezetés, a bíráskodás vagy a jogalkotás kérdéskörét. Szoboszlai György457 inkább a politikatudomány terén tevékenykedett, művében a gazdaságirányítás fogyatékosságaira mutatott rá. Holló András458 az ügyészség közigazgatás feletti törvényességi felügyeletét kutatta, míg Szamel Katalin459 a közigazgatás és a társadalmi részvétel összefüggéseit elemezte.

Nem teljesen a közigazgatáshoz tartozik, de érdemes megemlíteni azokat a politikatudományi kutatásokat is, amelyek mentén később a politikai pluralizmus, illetve a társadalmi szervezetrendszer reformja megfogalmazódott. Végezetül itt érdemes megemlíteni azokat a műveket is, amelyek bár a következő időszakban születtek, ám témájukat tekintve még ide sorolhatók. Ide tartozik Rácz Attila460 a közigazgatás és a törvényesség kapcsolatát elemző műve, amely a szervezet, a működés és az eljárási szabályok hármasságára összepontosítva elemezte a közigazgatás tevékenységét. Szintén e körbe sorolható Berényi Sándor461 1990-ben megjelent műve szintén a szocialista társadalommal veti össze a közigazgatás modern tendenciáit.

447 Török Lajos: Az állami ellenőrzés szocialista rendszer, KJK, Budapest, 1971. ↑

448 Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció, KJK, Budapest, 1971. ↑

449 Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselmélet alapjai. ↑

450 Kalas Tibor: Számítógép az államigazgatásban, KJK, Budapest, 1979. ↑

451 Fonyó Gyula: A közigazgatás személyi állománya, 1980. ↑

452 Vági Gábor: Versengés a fejlesztési forrásokért, KJK, Budapest, 1982. ↑

453 Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983. ↑

454 Kiss László - Szamel Lajos: A jogismeretet gátló jogalkotási tényezők, különös tekintettel a jogon belüli ellentmondásokra (egyedi kiadvány). ↑

455 Szamel Lajos: Az államigazgatás felelősségi rendszere, KJK, Budapest, 1986. ↑

456 Szamel Lajos: A protekció, a korrupció és a többi, Kossuth, Budapest, 1989. ↑

457 Szoboszlai György: Állampolgárság és Politikai rendszer, 1987. ↑

458 Holló András: A közigazgatás ügyészi felügyeletének államjogi alapkérdései, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989. ↑

459 Szamel Katalin: Közigazgatás az állampolgárért, vagy állampolgár a közigazgatásért, KJK, Budapest, 1988. ↑

460 Rácz Attila: A törvényesség és a közigazgatás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1990. ↑

461 Berényi Sándor: A közigazgatás a modern társadalomban, 1990. ↑

5. A jelenkor. A rendszerváltástól napjainkig

A rendszerváltás több szembetűnő változást hozott. Az egyik, hogy a közigazgatás egyes neves képviselői gyakorló magas szintű jogászi, közjogi pályákon is tisztséget vállaltak. A kutatási témák között megjelentek olyan kérdések is, amelyeknek valódi előzménye nem volt és nem lehetett, így például az EU-csatlakozás közigazgatásra gyakorolt hatása, az e-government vagy a jogrendszer harmonizálása.

Bár Rácz Attila és Berényi Sándor munkáját még az előző etap kapcsán említettük meg, Kaltenbach Jenő az önkormányzati felügyeletet tárgyaló monográfiája már azért inkább a rendszerváltás utáni időszak terméke, mivel maga a téma a polgári társadalmakhoz kapcsolódik. Annak ellenére, hogy az előző időszakban már említést tettünk róla, a jelenkor iskolateremtő professzorainak munkássága szintén ehhez az időszakhoz tehető, így itt említhető Berényi Sándor, Ficzere Lajos, Kilényi Géza, Lőrincz Lajos, Máthé Gábor és Verebélyi Imre. Posztumusz jelent meg Madarász Tibor (1927-1991) „A magyar államigazgatási jog alapjai” című alapműve, a kézirat lezárása még 1989-ben megtörtént. A könyv sok tekintetben más szempontból történő megközelítés miatt a mai napig alapmunkának tekinthető dogmatikai kérdésekben. Madarász az ELTE oktatójaként sok tekintetben szintén iskolateremtő egyéniség volt, a ma élő és alkotó kutatók többsége az ő tanítványa volt. Madarász-tanítványnak tekinthető az ELTE mai vezető közigazgatási oktatóinak döntő többsége.

Az időszak fő kutatási irányai a következők voltak:

A rendszerváltás utáni időszakban több ízben is szó volt új alkotmány létrehozásáról, amely végül 2011-ben valósult meg. 1994 és 1998 között egy széleskörű kutatógárda dolgozott az új alkotmány koncepcióján, amely azonban ebben az időszakban nem vezetett eredményre. A 27-tagú alkotmány előkészítő bizottság munkáiban politikusok mellett több közjogász is részt vett.

Verebélyi Imre és Balázs István vezetésével a közigazgatásban átfogó reformkoncepciót igyekeztek kidolgozni, amelyben több más kutató is részt vett a Magyar Közigazgatási Intézet égisze alatt. Így e körben tevékenykedett Kiss Éva, Szabó Gábor, Mihajlov Dobromir, Péteri Gábor, Békefi Ottó, Gajduschek György, Horváth M. Tamás, Kökényesi József, Szigeti Ernő, Szente Zoltán és Wiener György. A kormányzati rendszer korszerűsítése programjának eredményeképpen született meg végül a 2006. évi LVII. törvény. Az előkészítő munkálatok körében több tanulmány is létrejött a központi közigazgatás, kormányzat és állami vezetők témakörében. E körben Sárközy Tamás szerepe kiemelendő.

Jelentős kutatási terület a közigazgatás személyi állománya, amelynek kapcsán szintén Balázs István emelhető ki a közigazgatási jogászok közül, míg a szociológiai megközelítést illetően Gajduschek György említhető, majd később Linder Viktória foglalkozott a témakörrel doktori eljárás keretében is.

Önálló kutatási irányt képezett az önkormányzatiság, a hatalom térbeli szerkezetének kutatása, valamint egy időben a regionalizmus és regionalizáció amellyel az Államigazgatási Szervezési Intézet, illetve jogutódja a Magyar Közigazgatási Intézet, valamint az MTA Dunántúli Regionális Kutatóintézete, továbbá más szervezetek egyaránt foglalkoztak. A kutatások tekintetében kiemelendő Csefkó Ferenc, valamint Pálné Kovács Ilona, Lőrincz Lajos, Ivancsics Imre, Borbély Gyula, Kelemen Gábor, Vígvári András és György István. E körben a hagyományos, jogi normativista megközelítés az igazgatás-tudományi szemlélet bővítette, amely lehetővé tette annak vizsgálatát, hogy a központi szervek feladat- és hatáskörei miként tehető hatékonyabbá, illetve milyen összefüggés van a területi és központi igazgatás között. Külön kutatási irányt jelent az önkormányzati kutatásokon belül a települési közszolgáltatások ellátásának vizsgálata (Horváth M. Tamás, Rechnitzer János, Kovács Katalin, Somlyódiné Pfeil Edit), amelyek a hatékonyság szemszögéből szemlélik az önkormányzatok méretbeli különbségeit.

Az eljárási törvény változásai, valamint az új jogszabály megalkotása szintén meghatározó kutatási kérdésként merült fel a rendszerváltás után. Az előkészítő bizottságban itt is több neves közigazgatási jogászt találhatunk, így említhető Balázs István, Kilényi Géza, Bende-Szabó Gábor vagy Ivancsics Imre. A közigazgatási döntések és a közigazgatási bíráskodás problémáit Patyi András és Varga Zs. András dolgozta fel. A klasszikus jogi témák között említhető még a Madarász-iskola több tanítványa, így Fazekas Marianna, aki a köztestületek kérdését dolgozta fel doktori disszertációjában, Nagy Marianna, aki mint a jogi dogmatika képviselője a közigazgatás szankciórendszerével foglalkozott, Molnár Miklós pedig a közigazgatás több olyan kérdését dolgozta fel mélyrehatóan, amellyel másik kutatók nem vagy csak alig. Szintén ezen szerzők vállaltak oroszlánrészt a Magyar közigazgatási jog általános részi tankönyvének megalkotásában, amely egységes egyetemi jegyzetként funkcionál a legtöbb magyar egyetemen.

A gazdaság átalakulásával párhuzamosan is jelentek meg új kutatási irányok és kérdések, így Imre Miklós feldolgozta a gazdasági közigazgatás ágazati szabályozó, felügyelő tevékenységét, amelynek keretén belül foglalkozott a fogyasztóvédelem, környezetvédelem vagy pénzügyi igazgatás egyes kérdéseivel.

Az államszervezés elvét tekintve ebben az időszakban nyert teret a New Public Management irányzata, amely Magyarországon is követőkre talált (közmenedzsment – Horváth M. Tamás, közigazgatás-menedzsment Jenei György). Az irányzat elsősorban arra hívja fel a figyelmet, hogy bár a közigazgatást jogi normák szabályozzák, emellett szerepet kapnak a közgazdasági, menedzsment és közpolitikai tényezők. Ugyanakkor más oldalról az állam megerősítését célzó neoweberi szemlélet is tért hódított (Fodor Gábor – Stumpf István), amely éppen a professzionális közigazgatási rendszer fenntartása mellett érvel.

Forgács Imre a közigazgatási konvergenica-divergencia kérdéskörével foglalkozott, amely segíti értelmezni az intézményi változásokat és elhelyezni a hazai közigazgatást a nemzetközi kontextusban. A közigazgatási jog elméleti és alkotmányos kérdéseit a rendszerváltás után Tamás András foglalta össze, amelyet hosszú ideig egyetemi tankönyvként használtak és ma is sok közigazgatás-elméleti munka forrásaként jelenik meg. Szintén hasonlóan kuriózum a témák között az elektronikus közigazgatás tudományos kutatása (Tózsa István), amely egyre inkább tért hódít.

Ebben az időszakban több tudományos kutatási irányzat is elterjedt, így a klasszikus jogi irányzat mellett egyre nagyobb szerepet kapott az összehasonlító módszer alkalmazása, valamint az interdiszciplináris személet, amely főként a közpolitikák irányába nyitotta a közigazgatási kutatásokat. Ezzel bővebben a közigazgatás tudományos kutatásairól szóló fejezet foglalkozik. A jogi irányzat keretében létrehozott egyik legjelentősebb vállalkozás a Közigazgatási jog nagy kézikönyvének megalkotása volt, amely a Meritum Kiadó gondozásában jelent meg és foglalta össze a közigazgatás általános és különös részének valamennyi meghatározó kérdését. Az összehasonlítás különösen az európai közigazgatási tér, illetve az uniós összefüggések kontextusában alkalmazandó, amely témakör több átfogó kutatásnak is témát adott. 2006-ban egy OTKA-kutatás eredményeként Lőrincz Lajos és Balázs István szerkesztésében jelent meg az Európai közigazgatás című munka, amely a jelentősebb európai államok közigazgatási rendszereit hasonlítja össze igen részletesen.

A szociológiai szemlélet jellemző arra a 2008-ban megjelent tanulmány-sorozatra, amely ROP-kutatás keretében jött létre, és olyan témákat elemzett, mint a közigazgatás ellenőrzési és bírságolás tevékenysége és gyakorlata (Gajduschek György), az önkormányzati korrupció (Szente Zoltán) vagy az esélyegyenlőség és egyenlő bánásmód érvényesülése a helyi közigazgatásban (Nyárády Gáborné).

Irodalom

1. Berényi Sándor: A közigazgatás a modern társadalomban, 1990.

2. Fonyó Gyula: A közigazgatás személyi állománya, 1980.

3. Harmathy Attila: Szerződés, közigazgatás, gazdaságirányítás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1983.

4. Holló András: A közigazgatás ügyészi felügyeletének államjogi alapkérdései, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1989.

5. Kalas Tibor: Számítógép az államigazgatásban, KJK, Budapest, 1979.

6. Kiss László – Szamel Lajos: A jogismeretet gátló jogalkotási tényezők, különös tekintettel a jogon belüli ellentmondásokra (egyedi kiadvány).

7. Koi Gyula: Külföldi hatások a magyar közigazgatás-tudományban, Phd-értekezés, Győr, 2013.

8. Koi Gyula: A közigazgatás-tudományi nézetek fejlődése. Budapest, Nemzeti Közszolgálati és Tankönyvkiadó. 2014.

9. Madarász Tibor: Városigazgatás és urbanizáció, KJK, Budapest, 1971.

10. Rácz Attila: A törvényesség és a közigazgatás, Akadémiai Kiadó, Budapest, 1990.

11. Szamel Katalin: Közigazgatás az állampolgárért, vagy állampolgár a közigazgatásért, KJK, Budapest, 1988.

12. Szamel Lajos: A protekció, a korrupció és a többi, Kossuth, Budapest, 1989.

13. Szamel Lajos: Az államigazgatás felelősségi rendszere, KJK, Budapest, 1986.

14. Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselmélet alapjai, Budapest, Akadémiai Kiadó, 1974.

15. Szoboszlai György: Állampolgárság és Politikai rendszer, 1987.

16. Török Lajos: Az állami ellenőrzés szocialista rendszer, KJK, Budapest, 1971.

17. Vági Gábor: Versengés a fejlesztési forrásokért, KJK, Budapest, 1982.

X. fejezet
A közigazgatás kutatásának intézményrendszere462

1. A kutatási intézményrendszer fontossága

A közigazgatás kutatásának intézményrendszere lényegében egykorú a közigazgatás oktatásával. A kutatás fő intézményi alapjait mindenkor a tudományos műhelyek, így az egyetemek, oktatási intézmények, valamint a kutatóintézetek jelentették, míg a tudományos eredmények megjelentetésében a különböző szaklapok működtek közre. Jelen fejezet szisztematikusan igyekszik áttekinteni a közigazgatás kutatásának alapvető feltételrendszerét, így a szakmai infrastruktúráját, az egyetemi oktatás egyes jellemvonásait, valamint bemutatja a közigazgatás kutatásának az adott korszakra jellemző fő irányvonalát és a fontosabb témáit.

Valamely tudományterület szakmai infrastruktúrája szűkebb és tágabb értelemben egyaránt meghatározható. Szűkebb értelemben azt vizsgáljuk, hogy az adott ágazat kutatásának milyen a tárgyi feltételrendszere, tehát milyen intézmények, szervezet és személyek segítik a munkáját. A tágabb értelembe viszont már beletartoznak a kutatási módszerek, valamint azok az eszközök, amelyeket a kutatások során felhasználnak. Ezek kiépítését a gazdasági eszközök mellett más tényezők is segíthetik, így egy meglévő kutatói bázis, vagy a korábban megalapozott kutatások folytatása szintén ösztönzőleg hat. Mindez azért különösen fontos, mivel ezek együttes megléte szükséges ahhoz, hogy valóságos befolyással és érdekérvényesítő képességgel rendelkező kutatói rendszer alakuljon ki. Tekintettel arra, hogy a jog, illetve a jogszabályok változása erőteljesen függ a politika elhatározásától, így ez az érdekérvényesítés valamennyi élő jogág tekintetében igen lényeges.

Jelen fejezet célja elsősorban az, hogy a közigazgatás kutatásának jelenkori intézményrendszerét bemutassa, ám nem lehet eltekinteni attól, hogy röviden megemlékezzünk a történeti előzményekről. Ezen történeti előzmények részletesebb kifejtése a magyar közigazgatás-történetről szóló fejezetben található.

462 „A fejezet megírása az Igazságügyi Minisztérium jogászképzés színvonalának emelését célzó programjai keretében valósult meg.” ↑

2. Történeti előzmények

A közigazgatás kutatásának intézményi bázisát Magyarországon kezdetben kizárólag az egyetemek jelentették. Ahogyan az előző fejezetekből is kitűnt a közigazgatás oktatása a Nagyszombati Egyetemen kezdődött Magyarországon, ahol külön Politico-Cameralistikai Tanszék működött Reviczky József tanszékvezetésével. Ezt követően kezdődött meg a közigazgatási jog oktatása a 19. században az akkori egyetemeken, így kezdetben Budapesten és Pécsett. A már ekkor is létező Magyar Tudományos Akadémia szintén nagy szerepet játszott a közigazgatási kutatások fejlesztésében, több akadémiai székfoglalót is írtak közigazgatási jogi témában.

1930-ban Magyary Zoltán létrehozott egy kifejezetten a közigazgatás kutatásával foglalkozó intézetet, a Magyar Közigazgatási Intézetet, amely 2006-os fennállásáig otthont adott a közigazgatási kutatásoknak. Később a szocializmus időszakában újabb intézetek is létrejöttek a tanácsigazgatáshoz (Tanácsigazgatási Szervezési Intézetet 1969) és az MTA Jogtudományi Intézetéhez kapcsolódóan (Államtudományi Kutatások Programirodája). Ezek utóbbiak azonban általában a rendszerváltásig léteztek.

3. A rendszerváltás utáni korszak kutatási rendszere

3.1. A kutatások intézményi bázisa

A rendszerváltás után megváltozott politikai, intézményi rendszer erőteljesen hatott a közigazgatás kutatásának átalakítására is. Az egyik szembetűnő átalakulás rögtön a tárgy nevének megváltozása. Az eddig államigazgatási jognak nevezett jogág „átkeresztelkedett” közigazgatási jog névre, amely annak a jelentős intézményi reformnak volt köszönhető, hogy 1990-ben létrejött az önkormányzati rendszer. A szűkebb értelemben vett civil közigazgatás alatt ezután az államigazgatás és az önkormányzati közigazgatás összességét értjük. Az átalakulás azért is igen lényeges, mivel az önkormányzati autonómia túlhangsúlyozása bár 1990-ben logikus politikai lépés volt, az máig ható következményekkel bír. Ennek folytán merült fel a tudományban az is, hogy a helyi önkormányzati rendszer Magyarországon akár önálló hatalmi ágat is képezhet, ám ezt a mértékadó kutatók határozottan elutasították arra hivatkozással, hogy az állam alkotótagja nem rendelkezhet ilyen nagyfokú szabadsággal és önállósággal.

A mai kutatások bázisát a következők jelentik: egyrészt a gazdag tudományos örökség, amelyet az elmúlt évtizedek, évszázad kutatói hagytak a mai utókorra. Másrészt fontos alapot képez az oktatás, amely segédkezik az eredmények megismertetésében és további tudományos eredmények elérésében. Emellett az oktatás értelemszerűen a gyakorlati kívánalmakra is figyelemmel kell, hogy legyen, ami szintén egyfajta összekötő kapocs az elmélet és a gyakorlat között.

Az intézmények sorában kiemelkedő fontossággal bír a Magyar Tudományos Akadémia (rövidített nevén: MTA), amely a rendszerváltás előtti szendergéséből az 1994-ben elfogadott törvény ébresztett fel. Az új törvény továbbra is köztestületként határozta meg az intézmény jogállását, amelynek legfontosabb közfeladata a tudományok művelése, támogatása, képviselete, valamint az eredmények terjesztésében történő közreműködés. Az MTA ma Magyarországon a legmagasabb szintű tudományos testület, amely részt vesz a hazai és külföldre átnyúló tudományos kutatások szervezésében, őrködik a tudományos közélet tisztasága felett, elősegíti a szellemi munka és alkotás, a tudomány értékeinek elismerését, továbbá támogatja a fiatal kutatók tudományos tevékenységét. Szintén az Akadémia feladata a tudományos folyóiratok – így a közigazgatási tárgykörű írásoknak teret adó folyóiratoknak is – a kategóriába sorolása, ahol az „A” kategóriájú folyóiratok képviselik a legmagasabb minőséget és elismertséget.

Az akadémia élén az elnök áll, aki a jogszabály szerint sajátos módon kerül a tisztségébe, hiszen a közgyűlés választja meg és a köztársasági elnök megerősíti a tisztségében. Az alelnökök a legfontosabb tudományterületekből kerülnek ki paritásos alapon, tehát az egyik alelnök a társadalomtudományt, a másik a természettudományt, a harmadik pedig az élettudományokat képviseli. Az elnök tanácsadó testülete az Akadémia Elnöksége. Az akadémia legfőbb szerve a köztestületi jogállásból adódó önkormányzatiságra is figyelemmel a Közgyűlés, amelynek valamennyi tudományos fokozattal rendelkező magyar állampolgár tagja lehet. A közgyűlési tagság azonban nem azonos az akadémiai tagsággal, mivel az Akadémia tagjának, a rendes és levelező (együtt hazai), valamint a külső és tiszteletbeli tagok számítanak, akiket a tudományos osztályok jelölése alapján a Közgyűlés választ. Az MTA doktora” tudományos cím odaítéléséről az Akadémia Doktori Tanácsa dönt egy bonyolult tudományos minősítési eljárás folytán. Az MTA hatályos Alapszabálya alapján a nem akadémikus közgyűlési képviselőket a nem akadémikus tagok választják meg három évre. A képviselők egy alkalommal újraválaszthatók.463

Szervezetét tekintve az akadémia 11 tudományos osztályra tagoldóik. Az osztályok egy tudományág vagy egymáshoz közel álló több tudományág képviselőit magában foglaló egységei, amelyek ellátnak egyes olyan feladatokat is, amelyek az Akadémia közfeladataiból adódnak. A tudományos osztály tagjai az osztály tudományterületén megválasztott akadémikusok és nem akadémikus közgyűlési képviselők. A tudományos osztályok számát és elnevezését a Közgyűlés által elfogadott Alapszabály rögzíti, így új tudományos osztály létrehozásáról, vagy azok átszervezéséről, megszüntetéséről is a Közgyűlés dönt. Az egyes osztályok közül a közigazgatási jog vizsgálata a IX. osztályban, azaz a Gazdaság és Jogtudományok Osztályában kap helyet. Valamennyi osztályon belül az egyes diszciplínák szerint tudományos bizottságok működnek, így a IX. osztályon belül létezett 2011-ig a Közigazgatás-tudományi Bizottság. 2010 év végén azonban az Akadémia Elnöksége a bizottsági struktúra átalakítását határozta el, amelynek következtében a Közgyűlés 2011-ben új bizottsági rendszert fogadott el, amelyben a Gazdaság- és Jogtudományok Osztálya Közigazgatás-tudományi Bizottsága az osztály döntése értelmében megszűnt, így kizárólag az Állam- és Jogtudományi Bizottság maradt a releváns bizottság. Ez a változás a 2011-ben lezajló akadémiai választások után lépett hatályba. Az egyes osztályok az Ügyrend szerint évente legalább kétszer tudományos ülést szerveznek, amelyen felül általában havonta, de legalább negyedévenként ülést is tartanak (rendes osztályülés). Az osztályülés hatáskörébe tartozik az említett bizottsági struktúra kialakítása, valamint az albizottságok létrehozásának jóváhagyása, amelyeknek külsős tagjai is lehetnek. Ilyen albizottság immáron az Állam- és Jogtudományi Bizottságon belül a Közigazgatás-tudományi Albizottság, a Közjogi Albizottság, valamint a Rendészeti Albizottság.

Az akadémia a központi intézetén kívül területi bizottságokat tart fenn, amelyek az Alapszabályban foglaltaknak megfelelően szervezik a köztestület regionális működését, továbbá kutatóhálózatot működtet, amelyek kutatóközpontokból, kutatóintézetekből és támogatott kutatócsoportokból (együttesen: kutatóhely) áll. A közigazgatás vizsgálata szempontjából a legfontosabb kutatóintézet a Társadalomtudományi Központ Jogtudományi Intézet, amelyben 2013-ig külön Közigazgatási Jogi Osztály is működött. Ezen osztály vezetője haláláig Lőrincz Lajos akadémikus volt, akinek vezetésével olyan témakörökben folytak vizsgálatok, mint az összehasonlító közigazgatási jog, a közérdek és a közigazgatás viszonya vagy a bürokrácia jelensége. 2013-ban a Jogtudományi Intézet osztályait átszervezték és immáron három osztály működik, amelyek a következők: Alkotmányosság és Jogállamiság Kutatásának Osztálya, a Nemzetközi Jog és az Európai jog Belső Jogi Érvényesülésével Foglalkozó Kutatások osztálya, továbbá a Piacgazdaság Magánjogi, Büntetőjogi és Közigazgatási jogi Garanciái Kutatásának Osztálya, amelynek vezetője Gajduschek György. Ez utóbbin belül működik a Közigazgatás-tudományi Kutatócsoport Balázs István vezetésével.464 A regionális intézetek elsősorban a területi közigazgatás tekintetében végeztek mélyreható kutatásokat, különösen a területfejlesztés, a regionalizmus, vagy az önkormányzati rendszer témakörében.

Egészen 2007-ig tovább folytatta a tevékenységét a még Magyary által életre hívott Magyar Közigazgatási Intézet (rövidített nevén: MKI) is, amely a közigazgatás kutatásának legfontosabb intézete volt. Ennek megszüntetése után a kutatók nagy része az ECOSTAT-hoz (Gazdaság- és Társadalomkutató Intézet) került át, amely tudományos műhelyként már korábban is létezetett. 2011-ben ezt az intézetet is átszervezték és Kormányzati Hatásvizsgálati Központként a Közigazgatási és Igazságügyi Miniszter által alapított önállóan működő és gazdálkodó szervezetté vált, amelynek jogállása központi hivatal. Szakmai irányítását szintén a KIM látta el. Feladatai közé tartozott, hogy információszolgáltatással és módszertani tanácsadással segítse a jogszabályalkotáshoz fűződő hatásvizsgálatot, adatbankot működtessen, valamint előrejelző modellekkel segítse a közigazgatás és a gazdaság fejlődését. 2013-ban a közigazgatás-fejlesztésről szóló Magyary-program által megfogalmazott racionalizálási célkitűzések jegyében ez a szervezet is beolvadt az akkor létrehozott Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalba, amely a KIM öt háttérintézményének az olvasztótégelyévé vált. Az összeolvadó intézmények a következők voltak: a Wekerle Sándor Alapkezelő bázisán a Nemzeti Közigazgatási Intézet, a KIM Igazságügyi Szolgálata, a tárca vagyonkezelő központja és az Ecostat Kormányzati Hatásvizsgálati Központ.

Szintén 2007-ben állították fel az MKI megszüntetésével a Kormányzati Személyügyi Szolgáltató és Közigazgatási Központot (rövidített nevén: KSZK), amely egyszerre valósított meg szolgáltatási és módszertani fejlesztéseket és szervezte a köztisztviselők képzését és vizsgáit. Ennek keretében a KSZK feladata volt megszervezni a később egy időre megszűnő közigazgatási alapvizsgákat, a rövid időre bevezetett közigazgatási versenyvizsgát, valamint a közigazgatási szakvizsgákat. Ehhez kapcsolódóan az intézet tananyagfejlesztését is végzett, amelynek keretében a közigazgatás szinte valamennyi ágát átfogó oktatási segédanyagok jelentek meg. 2011-től a KSZK is átalakult és helyébe a Nemzeti Közigazgatási Intézet (rövidített nevén: NKI) lépett, amely a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium felügyelete alá tartozó központi hivatalként működött egészen 2012-ig. Az Intézet jogelődjének tekinti a KSZK mellett a Magyar Közigazgatási Intézetet is. A kormányzati háttérintézményként működő NKI céljai között szerepelt, hogy a magyar közigazgatás továbbképzési, vezetőképzési és személyügyi rendszerének minőségirányítási és módszertani központjává váljon, és tudásközpontként részt vegyen nemzetközi közigazgatás-fejlesztési programokban, továbbá a központi közigazgatás munkáját szakértői tevékenységgel segítse.

2012-ben azonban a már említettek szerint a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatalról szóló 177/2012. (VII. 26.) Korm. rendelet átalakította a szervezetet. A jogszabály értelmében 2012. augusztus 16-tól az NKI egyes feladatait a Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal látja el. A Nemzeti Közigazgatási Intézet ugyanezen időponttól Emberi Erőforrás Támogatáskezelő névre változott. A hivatkozott rendelet alapján az NKI feladatai jelentős részét a Nemzeti Közszolgálati Egyetemhez vette át. Ide tartoznak például a közigazgatási vizsgák szervezéséhez kapcsolódó vizsgaszervezési feladatok, így a közigazgatási és az ügykezelői alapvizsgák, valamint a közigazgatási szakvizsgák szervezése.

A Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal a 2014-ben történt átszervezéséig igen széleskörű feladattal bírt, így a közigazgatási személyügyi igazgatás mellett több pályázatot is hirdetett, így a nemzeti kiválósági programok gazdájaként működött. A 219/2014. (VIII. 28.) Korm. rendelet alapján a közigazgatás-szervezéssel, a fővárosi és megyei kormányhivatalok személyügyi igazgatásával, valamint a kormányablakokkal összefüggő feladatait 2014. szeptember 1. napjától a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter látja el, aki a miniszterelnökséget vezető miniszter. A feladatok megvalósítása körében a Nemzeti Közszolgálati Egyetem gyakorolt egyes jogosítványokat. A hivatal feladatai ezután minimálisra csökkentek, majd 2016 szeptemberével különválással végleg megszűnt a szervezet. Az általános jogutódjává a Miniszterelnökség vált, míg a támogatásközvetítői és -kezelői feladatai vonatkozásában az a minisztérium, amelynek kompetenciájába az adott pályázat tartozott, míg az Elektronikus Pályázatkezelési és Együttműködési Rendszer szoftver (tehát a pályázati felület) működtetését a Belügyminisztérium vette át.

Az állami intézeteken kívül azonban jelentős magánalapítású intézeteket is hoztak létre ebben az időszakban. Így 1997-ben jött létre a Nyílt Társadalom Intézet (Open Society Institute, rövidített nevén: OSI), amelynek létrejöttét a Soros Alapítvány támogatta. Az intézet, illetve az ugyanilyen nevű alapítvány ún. hálózati programokat támogat, mint például a Local Government and Public Service Initative nevű program, amelynek központi kutatási témája a közigazgatás fejlesztése volt. Kutatási területet képeztek ezen belül a demokratizálódás és decentralizáció vizsgálata, a fiskális átláthatóság és az elszámolhatóság, a helyi közszolgáltatásokhoz való hozzáférés, a nyilvánosság részvétele, valamint a romák helyzete.465

Az intézet mivel nemzetközileg kiterjedt hálózattal rendelkezik, így értelemszerűen nem kizárólag a magyar viszonyokat vizsgálja, hanem más országok eredményeit is. A kiadványok, publikációk hasonlóan sokszínűek mind a témákat, mind az érintett országokat tekintve.466

Szintén a civil szférához tartozik a Századvég Alapítvány, amely még a rendszerváltás utáni időszakban jött létre. Az alapítvány elsősorban politikatudományi és társadalomtudományi kutatásokban vesz részt, valamint ösztöndíjakkal segíti a határon túli és a fiatal kutatókat. Az alapítvány Politikai Akadémiája közpolitikai menedzsment képzést folytat, amelynek keretében az akadémia hallgatói a szakmai ismeretek között a közigazgatás- és menedzsment valamint a regionális és fejlesztéspolitikával ismerkedhetnek meg. Az akadémia, mint elsősorban politikai elemző szervezet a magyar kormányzás gyakorlatát kutatja, feltárja a közigazgatás egyes problémáit, amelyekre politikatudományi megoldásokat fogalmaz meg.

463 http://mta.hu/data/dokumentumok/hatteranyagok/akademiai_szabalyozasok/A%20Magyar%20Tudomanyos%20Akademiarol%20szolo%201994.%20evi%20XL.%20torveny,%20a%20Magyar%20Tudomanyos%20Akademia%20Alapszabalya%20es%20Ugyrendje%20egyseges%20szerkezetben.pdf (2017. 03. 30.). ↑

464 http://jog.tk.mta.hu/kozigazgatas-tudomanyi-kutatocsoport (2017. 03. 30.). ↑

465 http://lgi.osi.hu/ (A link jelenleg már nem érhető el, azonban a kézirat első, nyers változatának megírásakor, 2016 végén, 2017 elején még funkcionált). ↑

466 http://lgi.osi.hu/publications.php (A link jelenleg már nem érhető el, azonban a kézirat első, nyers változatának megírásakor, 2016 végén, 2017 elején még funkcionált). ↑

3.2. Folyóiratok, szaklapok

A tudományos eredmények közlésében, terjesztésében a közigazgatási írásokat (is) megjelentető szaklapok játszanak jelentős szerepet. Jelen alfejezet a közigazgatás kutatása szempontjából legfontosabb periodikákat mutatja be azok jellegzetességeinek kiemelésével.

Az egyik legjelentősebb és legnagyobb hagyományokkal bíró közigazgatási folyóirat, az 1884-től megjelenő Magyar Közigazgatás, amely tudományos és gyakorlati közigazgatási írásokat egyaránt közölt. 1949-től a közigazgatás szervezeti átalakulásával párhuzamosan a folyóirat neve is megváltozott, így 1949 és 1989 között Állam és Igazgatás néven jelent meg, majd a rendszerváltással ismét átalakult és a továbbiakban ismét Magyar Közigazgatás címen jelent meg egészen 2006-ig, amikor is egy rövid átmeneti időre megszűnt. A folyóirat a hagyományokhoz híven elsősorban tematikus számokat jelentetett meg teret adva szakmai tanulmányoknak, cikkeknek és a fórum rovatban rövidebb írásoknak. 2007-től a Közigazgatási Szemle és a Nemzetközi Közlöny nevű folyóiratok léptek a Magyar Közigazgatás helyébe, amelyek közül az előbbi lényegében a korábbi irányvonalat folytatta tovább, míg az utóbbi két nyelven (angol és magyar) is megjelenve a kelet-közép-európai államok kutatói számára nyújtott lehetőséget, hogy az egyes államok sajátos és az ezeket az országokat együttesen érintő problémákat feltárja, elemezze. Sajnálatos módon ezek a kiadványok csupán néhány számot értek meg. A Magyar Közigazgatás ötévnyi szünet után, 2011-ben indulhatott ismételten útjára a Nemzeti Közigazgatási Intézet kiadásában azzal a vállalt szándékkal, hogy az 1884-től megjelenő Magyar Közigazgatás hagyományait folytassa. 2008-tól a Complex Kiadó Kft. karolta fel egy önálló közigazgatási tárgyú folyóirat megjelentetésének ügyét létrehozván az Új Magyar Közigazgatás című folyóiratot, amelynek céljai között szerepelt, hogy tudományos igényességgel dolgozza fel a „közigazgatás fejlődését meghatározó eseményeket, kormányzati döntéseket, a jogalkalmazói tapasztalatokat”,467 továbbá iránymutatásul szolgáljon a magyar közigazgatás irányának megítéléséhez. Ez a folyóirat havonta jelenik meg, a megjelenő írások szerzői tudományos kutatók és neves gyakorlati szakemberek. Szintén 2011-ben alapította a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara a Pro Publico Bono – Állam- és Közigazgatás-tudományi Szemle című folyóiratot, amelyben elsősorban az államtudományi és a közigazgatás-tudományi tárgykörű vagy ezekhez kapcsolható írások jelentek meg. A folyóirat később egyesült az NKI által kiadott – fent említett – Magyar Közigazgatással és az NKE kiadásában Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás címen teszi lehetővé immáron negyedévente „A” kategóriás folyóiratként a közigazgatás területére tartozó írások közlését.

2008-tól jelenik meg szintén negyedévente a Pécsi Alkotmányjogi Műhely Alapítvány és a Magyar Hivatalos Közlönykiadó közös kiadásában a Közjogi Műhely, amely alkotmányjogi és közigazgatási jogi írások megjelentetését teszi lehetővé, esetenként módot adva más jogterületek szerzőinek is, annak érdekében, hogy a tudományos eredményeket komplex módon közvetítse az olvasok felé.

A Comitatus című folyóirat, mint a Megyei Önkormányzatok Szövetségének Folyóirata a rendszerváltás utáni időszaktól kezdve jelenik meg havonta. Az utóbbi időszakban azonban komoly anyagi nehézségek miatt 2007-től más támogatási forrást is kénytelen igénybe venni, ami éles ellentéteket szült a szerkesztőbizottságban. A HVG-ORAC kiadásában jelenik meg negyedévente a Jegyző és Közigazgatás című folyóirat, amely elsősorban az önkormányzatokat érintő gyakorlati közigazgatási kérdésekkel foglalkozik. Szintén főként az önkormányzatokra fókuszál az ÖN-KOR-KÉP című folyóirat, amely 1991-ben azzal a célkitűzéssel indult el, hogy a települési önkormányzati képviselők, polgármesterek folyóiratává váljék, segítséget nyújtson az igen eltérő képzettségű képviselőknek, polgármestereknek a munkájukhoz, jogszabályszövegek értelmezéséhez, valamint szakmai érdekképviselet keretében megkísérelje a törvénytervezetek alkotási folyamatát befolyásolni.

A fenti kifejezetten közigazgatási témájú folyóiratokon kívül természetesen más folyóiratok is helyet adnak ilyen tárgyú írásoknak. Így szép számmal találhatunk közigazgatási munkákat a Jogtudományi Közlönyben, a Magyar Tudományban, a Közgazdasági Szemlében, vagy a Tér- és Társadalom című periodikában.

A Nemzeti Közszolgálati Egyetem gondozásában szintén több közigazgatási vonatkozású folyóirat jelenik meg a Pro Publico Bono – Magyar Közigazgatás mellett is. Ilyen a 2002 óta megjelenő Academic and Applied Research in Public Management Science – AARMS című folyóirat, amely főként hadtudományi tárgyú publikációkat közöl, az Acta Humana, amely emberi jogi tárgyú közleményeket jelentet meg, a Bolyai Szemle, amely katonai, műszaki tárgyú folyóirat, a Magyar Rendészet, a Nemzet és Biztonság, valamint a Társadalom és Honvédelem. 2016-ben indult online folyóiratként megjelenő Államtudományi Műhelytanulmányok ugyancsak az NKE gondozásában.468

467 Verebélyi Imre: Beköszöntő az „Új Magyar Közigazgatás” első számához, Új Magyar Közigazgatás, 2008. november, 3. ↑

468 http://uni-nke.hu/kutatas/egyetemi-folyoiratok (2017. 03. 30.) ↑

3.3. A tudományos kutatások pénzügyi forrásai

A legtöbb közigazgatási témájú kutatást az Országos Tudományos Kutatási Alapprogram (OTKA), valamint a Nemzeti fejlesztési Ügynökség (NFÜ) támogatja. Az OTKA egy 1997-ben törvénnyel létrehozott469 pénzügyi alap, amely rendszeresen ír ki kutatási pályázatokat konzorciális kutatásokra, PhD-hallgatóknak, valamint publikációk megjelentetésére. Fő célja a tudományos kutatások és a kutatási infrastruktúra független, széles körű támogatása, a fiatal kutatók segítése, nemzetközi színvonalú tudományos eredmények létrehozása.

Az OTKA által nyújtott támogatások odaítélése nyilvános pályázati rendszerben történik, a közigazgatási témákat az Állam- és Jogtudományi, Politikatudományi Zsűri bírálja el a Társadalom- és Bölcsészettudományi Kollégiumon belül valamennyi más jogtudományi és politikatudományi témával egyetemben. Mindez egyben azt jelenti, hogy a témák bővülésével együtt a közigazgatás is egyre kisebb szerephez jut. Általánosságban elmondható, hogy évente viszonylag kevés (átlagosan 3-5) jogtudományi témát támogat az OTKA, amelyek között nem is mindig van közigazgatási. Ez a tendencia az új jogterületek, mint az európai jog vagy a környezetvédelmi témák megjelenésével csak tovább erősödött. Az OTKA tevékenységét 2015-től a 2014. évi LXXVI. tv. alapján a Nemzeti Kutatási, Fejlesztési és Innovációs Hivatal (a továbbiakban: NKFIH) vette át, amely szervezet az OTKA és a Nemzeti Innovációs Hivatal összeolvadásából jött létre kormányhivatali jogállással mint jogutód szerv. A hivatal feladati közé tartozik a Kormány kutatási, fejlesztési stratégiára vonatkozó döntéseinek előkészítése, a Nemzeti Kutatási Fejlesztési és Innovációs Alap működtetése, kutatási pályázatok kiírása, lebonyolítása és azok ellenőrzése. A tudományos pályázatok rendszere az OTKA hagyományait követi, és a jogtudományi nyertes pályázatok között elenyészően kevés a közigazgatási vonatkozású.

Az NFÜ-t a Nemzeti Fejlesztési Hivatalból és a Nemzeti Fejlesztési Terv végrehajtását irányító szervezetekből hozta létre a kormány 2006-ban annak érdekében, hogy egy hatékonyabb és átláthatóbb intézményrendszerrel segítse az európai uniós támogatások eredményes felhasználását. 2007 és 2010 között 1000 milliárd forint áll rendelkezésre, amelyet programok és kiemelt projektek keretében pályázati eljárás útján lehet elnyerni. A kiemelt projektek közé tartozik az Államreform Operatív Program (ÁROP), az Elektronikus Közigazgatás Operatív Program (EKOP), a Gazdaságfejlesztési Operatív Program (GOP), a Közlekedés Operatív Program (KÖZOP), a Regionális Operatív Program (ROP), a Társadalmi Megújulás Operatív Program (TÁMOP), valamint a Társadalmi Infrastruktúra Operatív Program (TIOP), majd a 2014-2020 közötti támogatási ciklusban a Közigazgatás– és Közszolgáltatás- Fejlesztési Operatív Programok (KÖFOP) is megjelentek. Ezek közül az ÁROP, a GOP, a ROP és később a KÖFOP keretében jelentek meg közigazgatási eredmények, különös tekintettel az utóbbira, amelynek keretében 2007-ben a Közigazgatás Olvasmányok sorozatot közzétették. Ez utóbbiban tanulmányok jelentek meg például a közigazgatás bírságolási gyakorlattal, az önkormányzati korrupciós jelenségével vagy a közszolgáltatások szervezésével összefüggésben. A NFÜ-t 2014. január 1-től átszervezték és megszüntették, általános jogutódjává a Miniszterelnökség vált, míg az egyes támogatási programok vonatkozásában a 475/2013. (XII. 17.) Korm. r. konkrétan felsorolta, hogy az irányító hatóság tevékenysége a továbbiakban melyik minisztériumhoz tartozik.

A Magyar Közigazgatási Kar (MKK) – korábbi nevén: Magyar Közigazgatási Kamara – egy sajátos, szakmai alapon szerveződő, társadalmi, érdekképviseleti szervezet, amelyet még 1990-ben hoztak létre. A szervezet célja, hogy egyesítsen valamennyi közigazgatással foglalkozó szakembert, így a gyakorló közigazgatási dolgozókat, a kutatókat, oktatókat függetlenül attól, hogy az államigazgatáshoz vagy az önkormányzati igazgatáshoz kötődnek. Tevékenysége középpontjában az áll, hogy részt vegyen egy pártpolitikától semleges, „szakmailag egységes és felkészült, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan és etikus köztisztviselői személyi állomány kialakításában”, a szolgáltató közigazgatás létrehozásában, összhangba hozza a szakma által képviselt esetlegesen ellentétes álláspontokat. Emellett véleményezni kívánja azokat a jogszabálytervezeteket, amelyek a közigazgatás tevékenységére vonatkoznak, és részt kíván venni a közigazgatási szakemberek képzésében is. Kezdeményezésére jött létre a „Köztisztviselői Napja” ünnep, amely ma már a köztisztviselői törvénybe is bekerült, megalapította „Közigazgatásért Díj” kitüntetést, amelyet minden évben az a személy kaphat meg, aki kiemelkedő szakmai munkát végez a közigazgatásban. Az MKK olyan rangos rendezvényeket szervez, mint a kétévente megrendezett Országos Közigazgatási Napok, valamint az évente megrendezett Országos Jegyző - Közigazgatási Konferencia, illetve a „Párbeszéd elmélet és gyakorlat között” című tudományos, szakmai és műhelyvita. Az itt elhangzott tanulmányokat az MKK önálló kiadványban is közzéteszi. Érdekképviseleti tevékenysége keretében együttműködik olyan szervezetekkel, mint a Jegyzők Országos Szövetsége, a Városi Jegyzők Egyesülete, a Települési Önkormányzatok Országos Szövetségével, a Megyei Önkormányzatok Országos Szövetségével, a Megyei Jogú Városok Szövetségével, a Megyei Jogú Városok Szövetsége Jegyzői Kollégiuma, vagy a Magyar Közigazgatási Bírák Egyesülete.

Összességében azt láthatjuk, hogy a rendszerváltás után szinte gombamód szaporodtak a közigazgatási témájú kiadványok, szervezetek, amely tendencia az utóbbi időben egyre gyorsult. Ez azonban csupán a látszat, ugyanis részben eltűntek azok a nagy hagyománnyal bíró rangos kiadványok, amelyek elmélyült kutatási eredményeket közöltek és a helyükbe olyan kiadványok is léptek, amelyek megfelelő anyagi források hiányában csupán néhány kiadást értek meg, míg a meglévő folyóiratok jelentős része szintén komoly anyagi gondokkal küzd.

469 1997. évi CXXXVI. törvény. ↑

4. A közigazgatás kutatásának nemzetközi intézményrendszere

A közigazgatás kutatásának nemzetközi intézményrendszerének központi eleme a Brüsszeli székhelyű Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet (IISA), a közigazgatás-tudomány világszervezete.470 Az Intézet 1930-as alapításában Magyarország is részt vett és annak munkájában országunk munkájában mindig aktívan vett részt. Ennek köszönhetően Magyarország 1988-ban először adott otthont a közép és kelet-európai országok közül az Intézet éves rendes konferenciájának, mely a korabeli magyar közigazgatás-tudomány nagy elismerését jelentette.

A magyar közigazgatás-tudomány klasszikusaink közül Magyary Zoltán részt vett az Intézet alapításában és alelnöki funkciót is betöltött az intézet működésének kezdetén, csakúgy, mint a nemrég elhunyt Lőrincz Lajos akadémikus, aki több ciklusban is volt a szervezet alelnöke, és Verebélyi Imre 2007-ig.

Az Intézetnek vannak a világ nagy kontinensei szerint szervezett regionális tagszervezetei, melyek közül az Európai az EGPA.471

Az IISA éves konferenciák keretében dolgozza fel a világ közigazgatás-tudományának aktuális kérdéseit, de két állandó kutatócsoportja is van a „Globális kormányzás” és a „Közigazgatás-történeti” csoportok.

Az IISA szakfolyóirata az évente négyszer megjelenő International Rewiew of Administrative Sciences, mely alapkiadása angol és francia nyelvű.

A közigazgatás-tudomány Európai Uniós intézményrendszeréhez tartozik a Maastricht-i székhelyű Európai Közigazgatási Intézet az EIPA, mely ugyan elsősorban továbbképző intézmény, de emellett fontos témaköröket kutat és igen gazdag közigazgatás-tudományi publikációkkal rendelkezik.

A nagy nemzetközi szervezetek közül több is foglalkozik a közigazgatás vizsgálatával, így az ENSZ, a Világbank, az Európa Tanács, sőt maga az Európai Unió is.

Mégis ki kell emelni közülük az OECD-t,472 mely Kormányzás és területi fejlesztési Igazgatósága, illetve Bizottsága foglalkozik a közigazgatással. A közép és kelet-európai országok közigazgatásának fejlesztésére pedig az EU-val közös programot, illetve szervezetet működtet, a SIGMA-t.473

Bár az OECD elsősorban a 34 tagország közigazgatását érintő elemzéseket végez, de ezek az anyagok, melyek közül kiemelkedik az évente kiadott „Közigazgatási Tükör, vagy Panoráma”474 a közigazgatás kutatásának fontos empirikus alapjául szolgálnak.

Természetesen a vázolt intézményrendszer nem azonosítható a közigazgatás-tudomány nemzetközi művelésével, hiszen az ennél szélesebb kört ölel fel elsősorban az egyetemek és más felsőoktatási intézmények által működtetett kutatócentrumok által végzett nemzetközi kutatóprogramokon keresztül végzett munkával. Így említhető például a NISPA (The Network of Institutes and Schools of Public Administration in Central and Eastern Europe), amely közép- és kelet-európai közigazgatási jogot oktató szervezeteket fogja össze és évente rendszeresen nemzetközi konferencián ad lehetőséget a tapasztalatok cseréjére.475 Az OLA (Observatory on Local Autonomy) az Európai Unió 28 tagállamának közigazgatási oktatóit és kutatóit tömörítő szervezet, amely a különböző helyi és regionális önkormányzatok intézményi, politikai és közigazgatási kereteit hasonlítja össze. A szervezet tevékenysége során főként országjelentések készülnek, valamint konferenciákat szerveznek. A szervezet magyarországi képviselője Balázs István.476

470 Lásd bővebben: http://www.iias-iisa.org (2017. 03. 30.). ↑

471 http://www.iias-iisa.org/egpa/ (2017. 03. 30.). ↑

472 http://www.oecd.org (2017. 03. 30.). ↑

473 The Sigma Programme — Support for Improvement in Governance and Management — is a joint initiative of the OECD and the EU, principally financed by the EU. ↑

474 Government at a Glance 2011, OECD Publishing. http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en. (2017. 03. 30.). ↑

475 http://www.nispa.org/ (2017. 03. 30.). ↑

476 http://www.ola-europe.com/ (2017. 03. 30.). ↑

5. Az oktatás szerepe

Az oktatás és a kutatás a történelem során mindig szorosan összefonódott. A kutatóegyetemek számára jogszabályi előírás, hogy mindkét tevékenységet egyaránt folytassák, illetve a kutatási eredmények egyik legfontosabb hasznosítási terepe az oktatás lehet. A leghíresebb hazai közigazgatási jogászok, mint Magyary Zoltán, Ereky István vagy később Madarász Tibor és még folytatható lenne a sor, szintén figyelemreméltó oktatók is voltak, amellett, hogy az utókor inkább kiemelkedő kutatóként tartja őket számon. Az oktatás terén az egyetemeknek van meghatározó szerepük, annak ellenére, hogy közigazgatási jellegű vagy ahhoz kapcsolódó képzések több főiskolán is folynak, így több helyütt találhatunk olyan elnevezésű tárgyakat, mint például a Bevezetés a közjogtanba, Bevezetés a közigazgatásba vagy Igazgatási alapismeretek. Az egyetemek között is kiemelt jelentőséggel bírt a Budapesti Corvinus Egyetem Közigazgatás-tudományi Kara, amely az Államigazgatási Főiskola jogutódja volt. Ez utóbbi intézmény azonban semmiképpen nem sorolható a többi főiskola közé, hiszen hosszú ideig az igazgatásszervező képzés egyedüli letéteményese volt Magyarországon és ma is meghatározó alakítója. Az intézmény azonban hamarosan átalakul.

A kormány ugyanis 2010 decemberében477 határozta el a Nemzeti Közszolgálati Egyetem (a továbbiakban: NKE) létrehozását, amelyről az Országgyűlés később, a 2011. évi XXXVI. törvénnyel rendelkezett. Az újonnan létrejövő egyetem célja a preambulum szerint egy közszolgálati életpályamodellt támogató továbbképzési rendszer működtetése és a közszolgálati felsőfokú szakemberképzés egységes intézményi alapokra helyezése. Az egyetem három eddig létező egyetem összevonásából alakul ki 2012-vel: a Budapesti Corvinus Egyetem (rövidített nevén: BCE) Közigazgatás-tudományi Kara, a Zrínyi Miklós Nemzetvédelmi Egyetem és a Rendőrtiszti Főiskola. Az átalakulás felelőse a BCE, a fenntartói jogokat pedig a közigazgatás-fejlesztésért, a rendészetért és a honvédelemért felelős miniszterek közösen gyakorolják. A változás azért is különösen jelentős, mivel az egyetem létrehozását elhatározó kormányhatározat szerint az egyetem válik a közszolgálati szakemberképzés bázisintézményévé. Az előbbiek alapján pedig 2012-től a Nemzeti Közigazgatási Intézet egyes feladatait is átvette.

2013-tól a Kormány a 2011. év végén elfogadott közszolgálati törvény nyomán és a Magyary programban megfogalmazott jó állam koncepció megvalósításaként a közszolgálati tisztviselők szervezett és élethosszig tartó továbbképzését vezette be a 273/2012 (IX.28.) Korm. r. által. A képzés a közigazgatás minőség- és személyzetpolitika keretében valósul meg a Miniszterelnökséget vezető miniszter felelőssége keretében, míg a képzés megszervezése és koordinálása a Nemzeti Közszolgálati Egyetem feladatkörébe tartozik, azonban a képzés megvalósításában más szervezetek – így partneregyetemek, valamint a területi kormányhivatalok – is részt vesznek. A hivatkozott rendelet nyomán a tisztviselők képzése négy éves ciklusok keretében történik, amely időintervallumban meghatározott számú kreditet szükséges összegyűjteniük az általános jellegű képzések és a szakmai továbbképzések nyomán. A képzésben a generalista szemlélet következtében nagy hangsúlyt fektetnek az általános jellegű közigazgatási képzésekre, amelyeken e-leraning és blended learning formában vehetnek részt a tisztviselők. Ezek közül az utóbbit ösztönző a blended jellegű képzéseket jelentősen magasabb pontértékkel hirdetik meg az e-learninghez képest.

Az általános továbbképzés mellett több speciális képzés is indult, ilyen a kormányablak ügyintézői képzés, amely előfeltétele a kormányablakban történő munkavégzésnek. Szintén a NKE szervezésében valósul meg a közigazgatási alap- és szakvizsgáztatás, amelyet a 2017. évtől a területi kormányhivatalokhoz tartozó államtisztviselők vonatkozásában a közigazgatási tanulmányok, illetve a kormányzati tanulmányok szakirányú továbbképzése váltott fel. A nem fővárosi és megyei kormányhivatal államtisztviselői számára 2017. december 31-ig lehetséges a közigazgatási szakvizsga megszerzése, míg ezután már kizárólag az önkormányzati tisztviselők számára lesz elérhető. A két új szakirányú továbbképzés mintatantervének kidolgozója szintén az NKE volt, a kormányzati tanulmányok szak a vezetőképzést valósítja meg, míg a közigazgatási tanulmányok ettől szélesebb körben hozzáférhető. A szakok oktatása részben jelenléti képzésen, részben e-szeminárium keretében történik.

Szintén ebben az időszakban zajlott a képzési struktúra átalakítása. A 2016 év végén lezajlott valamennyi szakot érintő szakstruktúra és képzési és kimenti követelmények gyökeres átalakítása nyomán a klasszikus közigazgatási képzések immáron nem a jogi képzési területhez tartoznak, hanem az államtudományihoz, amelyre vonatkozó szabályok meghatározása ilyenként nem az EMMI, hanem a Miniszterelnökséget vezető miniszter kompetenciájába tartozik. Ez utóbbit a 7/2016. (II. 5.) MvM rendelet határozza meg, amely alapján a terület alapszakja a közigazgatás-szervező képzés, míg mesterszak a közigazgatási szakértő képzés maradt. Új osztatlan mesterszakkal is bővült a képzési terület: a 10 féléves államtudományi szakkal, amely képzés végén a végzett hallgatók a doctor rerum politicarum (dr. rer. pol.) cím viselésére válnak jogosulttá az Nftv. 52. § (7) bekezdése alapján. Az említett szakok oktatása elsősorban az NKE kompetenciájába tartozik.

A közigazgatási jog oktatása ma Magyarországon jogközpontú, ugyanis elsősorban a jogi aspektus dominál. Ez részben a tradíciókból fakad, másrészt az egyetemek, kutatóegyetemi státuszából következik, ahol csak nehezen építhető be a klasszikus keretek közé a gyakorlatorientált képzés. Éppúgy igaz ez a közigazgatásra, annak ellenére, hogy a közigazgatás meglehetősen sokfajta ügytípust foglal magába, így lenne egy elvi lehetőség a gyakorlatorientált képzésre, ezt azonban általában az alkalmazott oktatási módszerek teszik igen nehézkessé. A közigazgatás általános részét az egyetemek döntő többsége egy egységes egyetemi jegyzet alapján oktatja, amely inkább elmélet-központú megközelítést alkalmaz, és ugyanez köszön vissza a különös rész tekintetében is. Némiképpen más a helyzet az igazgatásszervező, közigazgatás-szervező, illetve mesterképzéseken, ahol viszont a jogszabályilag kötött tantárgyi struktúra miatt okoz gondokat a képzés megváltoztatása. Némiképpen enyhít a helyzeten, hogy ezen képzések esetében egy viszonylag hosszú többhetes közigazgatási gyakorlatot is kell a hallgatóknak teljesíteniük, amely éppen arra szolgál, hogy a közigazgatás tényleges működésével is megismerkedjenek.

A képzés struktúrája és az oktatás módszertana általában eltérő az egyetemi jogi és a főiskolai karokon. Utóbbiaknál a képzés kezdetén a hallgatók egy alapozó tárgy (Közigazgatás alapintézményei, Közigazgatástan, Közigazgatási szervezés- és vezetés, Bevezetés a közigazgatásba) keretében ismerkedhetnek meg a közigazgatást érintő legfontosabb fogalmakkal, a szervezetre, illetve intézményrendszerre és a személyzetre vonatkozó alapvető ismeretekkel, valamint a közigazgatás elméletének alapvető tendenciáival. Ezután további tárgyak keretében egyes meghatározott ágazatokkal (Helyi önkormányzati igazgatás, Rendészeti igazgatás, Egészségügyi és Szociális igazgatás) ismertetik meg a hallgatókat elmélyültebben.

A jogi egyetemeken általában a közigazgatási jog oktatása több féléves tematizált rendszerben történik, amelyre sokkal inkább igaz a normatív aspektus, amely itt többnyire ismeretközlő poroszos jellegű oktatási módszerrel párosul. A közigazgatás oktatásához, de legalábbis annak egyes ágazataihoz, ezzel szemben sokkal jobban illeszkedik a véleménycserén és konzultáción alapuló oktatás, amely lehetővé teszi az ismeretek mélyebb – és a későbbi jogalkalmazást is jobban segítő – beépülését, és amely a kutatások alapján is hatékonyabb. Ennek alkalmazásához azonban nem mindig áll rendelkezésre egy megfelelő feltételrendszer, így nehezítő tényezőnek minősíthető a kreditrendszer, illetve az oktatók száma, továbbá a levelező tagozatos képzésében ez a fajta oktatás alig kivitelezhető. Az utóbbi időszakban a gyakorlat oldaláról érkező folyamatos bírálat hatására változni látszik a helyzet. Több egyetemen kísérleti jelleggel elindult egyfajta tematizálódás, az pedig általánosan érvényesül, hogy a képzésben igyekeznek több teret adni a gyakorlatnak.

A kutatás és az oktatás összefüggéseit tekintve elmondható, hogy az oktatás színvonala a kutatás és a gyakorlat számára is igen fontos, hiszen az új kutatási eredményeket lehetőleg minél hamarabb ismertetni kell annak érdekében, hogy a társadalmi hasznosság érvényesüljön. Ez a hasznosság pedig közvetlenül elsősorban a közigazgatásban dolgozókat jelenti, közvetetten pedig az egész társadalmat, hiszen a munkájuk színvonala mindnyájunkat érint.

477 1278/2010. (XII. 15.) Korm. határozat. ↑

6. A gyakorlati hatások

Jelen fejezet arra a kérdésre keres választ, hogy milyen összefüggés van a közigazgatás elmélete és gyakorlata között. A kapcsolat első ránézésre is igen szorosnak tűnik, hiszen elegendő arra gondolni, hogy a legkiválóbb közigazgatási kutatók mennyire kötődtek a gyakorlathoz. A szakemberek többnyire vagy a reformok kidolgozásában segédkeztek vagy maguk is betöltöttek valamely vezető közigazgatási tisztséget. Ez a tendencia már Magyary korában is érvényesült, de 1990 után csak erősödött. A jelenkor két legnevesebb elméleti szakembere, aki a politikában jelentős szerepet töltött be Verebélyi Imre az önkormányzatokkal összefüggésben, illetve Sárközy Tamás az államreformmal kapcsolatban. Ugyanakkor nem szabad elfeledkezni arról, hogy a jogalkotás és a központi közigazgatás szintjén már elsősorban a politika befolyásolja a közigazgatás alakulását, amelyre ugyan az elmélet hatást gyakorol, ám korántsem határozza meg annak irányvonalát. Jó példa erre a kormányzati döntéshozatal folyamata, amelyet ugyan megelőz egy szakmapolitikai egyeztetés, ám a végső döntést kormány hozza meg.

Különösen nagy befolyást gyakorolt a tudomány például az önkormányzati törvényre, amelynek előkészítése még az Államigazgatási Szervezési Intézetben indult, ahol több alternatívát és javaslatot kidolgoztak nemzetközi tendenciákat is figyelembe véve, ám a döntő tényező mégis az maradt, hogy az önkormányzatok „kellő” autonómiát kapjanak az államigazgatáshoz képest, és gyökeresen szakítsanak az addigi megoldással. A Magyar Közigazgatási Intézet az 1990-es évek elején a közigazgatás korszerűsítési feladatait koordinálta,478 majd 1996-ban479 Verebélyi Imre, mint a közigazgatás korszerűsítésének kormánybiztosa terjesztette elő a közigazgatás reformjáról szóló kormányhatározatot, amelynek megalapozása érdekében sorra jelentek meg írások a rangos közigazgatási szaklapokban.

Tudományos kutatók részvételével több tanácsadó testület is létrejött. Ilyen volt az 1990-es évek elején a Kormányzati Stratégiai Elemező Központ (STARTEK), majd 2002-ben az IDEA program munkacsoportjai, amelyeket a Belügyminisztérium és a Magyar Közigazgatási Intézet együttműködésével hoztak létre elméleti és gyakorlati szakemberek összefogásával a közigazgatási szervezetrendszer korszerűsítése – közte a regionális átalakítás megvalósítása – érdekében. 2006-ban a kormányzat egy nagyszabású államreform végrehajtását tűzte ki célul, amely a közigazgatás, illetve az önkormányzati rendszer mellett a nyugdíjrendszert vagy az egészségügyet is érintette. A reform végrehajtására hozták létre az Államreform Bizottságot Sárközy Tamás részvételével. A bizottság azonban alig egy évig működött, amikor is az együttműködés hiánya miatt megszűnt.

Szintén 2006-ban hirdette meg a kormány az Igazgatási Rendszer Korszerűsítése Operatív Programot, amely az Európai Strukturális Alap segítésével nyújtott támogatást egy megfelelő közigazgatás tudásháttér kialakításához. Később ez a program integrálódott a már említett EKOP-ba.

A 2008 és 2009 között működött a Reformszövetség, amelyet a Munkaadók és Gyáriparosok Országos Szövetségének elnöke, Az Agrárszövetség elnöke, az Országos Érdekegyeztető Tanácsban képviselt kilenc munkaadói szervezet vezetője, a Magyar Kereskedelmi és Iparkamara elnöke, valamint az MTA korábbi elnökei hoztak létre a gazdasági és társadalmi reformok megvalósításának az elősegítésére. A szövetségben résztvevő kutatók jelentős része az MTA-hoz, a Jogtudományi Intézethez vagy a Corvinus Egyetemhez kötődött. Az általuk kidolgozott fő követelmények a következők:

- makrogazdasági stabilitás, a konvergencia program végrehajtása a versenyképességet megőrző, javító lépésekkel és eszközökkel következzen be,

- a közigazgatás terjedelmének csökkentése az e-közigazgatás fejlesztésével és az önkormányzati rendszer racionalizálásával,

- a közszolgáltatások fejlesztése a gazdasági szereplők és a felhasználók visszajelzései alapján,

- a foglalkoztatási ráta folyamatos, évente 1-1,5 százalékpontos növelését lehetővé tévő foglalkoztatáspolitika megvalósítása,

- a fejlesztéspolitikában a beruházások és az innováció ösztönzése.

A Reformszövetség a konkrét javaslatait a Gyurcsány-csomag meghirdetése után néhány nappal hozta nyilvánosságra, amely széleskörű társadalmi, politikai vitát generált. Az elképzeléseket lényegében egyetlen jelentős politikai erő sem támogatta. Ezután néhány hónappal a Reformszövetség bejelentette a megszűnését, mivel a kitűzött célt, azaz a programot létrehozták.

A gyakorlati és az elmélet összefonódásáról azt állapíthatjuk meg, hogy a politika több esetben felhasználja a kutatási eredményeket, mégis a rendszerváltás óta célul folyamatosan célul tűzött közigazgatási reformok azt igazolják, hogy ez az együttműködés nem kellőképpen hatékony. Józsa Zoltán a sikertelenség okát abban látja, hogy a politika sok esetben túlértékelte a jog szerepét és a közigazgatás reformjának megvalósítását teljes egészében jogi eszközökkel kívánja végrehajtani, holott egyetlen jogi szabály sem működhet tökéletesen, ha a megvalósítás során problémák merülnek fel, amelyek megoldását kizárólag a jogtól várják.480

Az operatív programok sorát gazdagítja A jó kormányzást megalapozó közszolgálat fejlesztés KÖFOP program, amelynek megvalósítása 2016-ben kezdődött és amelynek céljai közé tartozik a jó kormányzást célzó tény-alapú közszolgálat-fejlesztés hatásvizsgálati és kutatási megalapozása, a közszolgálat-fejlesztés nemzetközi kompetencia igényeinek támogatása, közszolgálati kiválóság központ fejlesztése, a közszolgálati szellemi vagyon fejlesztése, a tudáshoz jutás elősegítése, a fejlesztéspolitikai kapacitások erősítése, a helyi önkormányzati közszolgálati stratégia-fejlesztési képességek erősítése, valamint a jó állam mutatóinak mérése.481 Szintén a 2016-2020 közötti időszakban valósul meg A közszolgáltatás komplex kompetencia, életpálya-program és oktatás technológiai fejlesztése KÖFOP-program, amelynek célja a közszolgálatban dolgozók egyéni fejlesztési terven alapuló kompetencia-fejlesztése, a közszolgálatban dolgozók hatékonyabb tanulását segítő tanulási környezet, oktatás-technológia és képzésmenedzsment fejlesztése, valamint kompetencia-alapú közszolgálati életpálya-programot támogató szolgáltatások kidolgozása. A programok megvalósításában az NKE és partnerintézmények – mint hazai egyetemek – vesznek részt.

478 Lásd: 1026/1992. (V. 12.) Korm. határozat. ↑

479 1100/1996. (X. 2.) Korm. határozat. ↑

480 Józsa Zoltán: A magyar közigazgatás-tudomány helyzetéről. Közigazgatás-tudományi Közlöny, 2009/1-2. 4-20. ↑

481 http://uni-nke.hu/egyetem/fejlesztesi-programok/kofop-2_1_2-vekop-15 (2017. 03. 30.). ↑

7. A kutatási módszerek

A kutatási módszerek ismerete és tudatos használata valamennyi kutató számára elengedhetetlen. A közigazgatás kutatása során a leggyakrabban alkalmazott módszer mind a mai napig a közigazgatási jogi vagy normatív módszer, amely a XX. század elején terjedt el a közigazgatási jog létrehozásával együtt. A normatív megközelítés alapján a kutató a hatályos vagy esetleg a történeti jogszabályok elemezve, értelmezve vizsgálja a közigazgatást a gyakorlati megvalósítás figyelembe vétele nélkül. Ez az irányzat az államtudományi hagyományokra alapozva szintén nem ismeri el, hogy a hatalommegosztás klasszikus triászán kívül más hatalmi ág is létezne. A szisztémát szinte egyedüliként alkalmazták a szocializmus időszakában is, az egyetlen törést lényegében Magyary korszaka jelentette. Általánosságban a mai egyetemi oktatás is ezt a megközelítést alkalmazza, hiszen az oktatás a közigazgatás mint elvont rendszer relatív stabilitását hirdetheti a politikával szemben, míg az eljárásjog tekintetében a formális követelményeket veszi figyelembe. Ennek egy módosított a változata a dogmatikai elemzés, amely a jogszabályokat kritikailag elemzi.

A már korábban is alkalmazott fogalomelemző módszer a közigazgatás kulcsfogalmait körüljárva vizsgálódik. A következő kutatási módszer a jog-összehasonlító vagy komparatív módszer, amely az uniós jog vizsgálatának bevett módszere. Hazánk uniós tagsága következtében érthető okokból ez a metodika vált az egyik leggyakrabban alkalmazottá a jogtudomány egészét, illetve a közigazgatási jogot tekintve. Reinhard Zimmermann megfogalmazásával élve ugyanis a jog internacionalizálódott, amely tendencia visszatükröződik a kutatásokban is.

A következő módszer a már korábban is alkalmazott empirikus vagy szociológiai irányzat, amely a gyakorlati életben megjelenő jelenségek, adatok alapján von le következtetéseket. A funkcionalizmus szintén a jogintézmények társadalmi szerepét veszi figyelembe, míg az interdiszciplináris vagy komplex megközelítés problémaorientált módon foglalkozik az egyes témakörökkel.482

A közigazgatás kutatásában ezek közül a normatív módszer, az igazgatás-tudományi megközelítés, az összehasonlító kutatások, az empirikus, valamint a szociológiai módszer igazán kiemelendő.

A rendszerváltás utáni hazai irodalom bővebb kifejtése ugyan a magyar közigazgatás-tudományt feldolgozó fejezetben található, az egyes irányzatokhoz kapcsolódóan ehelyütt is említést teszünk néhány szerzőről. A közigazgatási jogi szemléletet szinte valamennyi meghatározó kutató követte, akik munkássága szinte az összes jelentős kutatás területet átfogta. Így az államigazgatást Balázs István és Bércesi Ferenc kutatásai vizsgálták a központi kormányzati szervezetrendszer, illetve a dekoncentrált szervek vonatkozásában. Fazekas Marianna központi témája a köztestületi önkormányzatokat és a közintézmények, a közigazgatási szankciókat a dogmatika oldaláról Nagy Marianna dolgozta fel nagyszabású munkájában, a közigazgatási bíráskodás, illetve a közigazgatási döntések pedig Patyi András és Varga Zs. András állandó kutatási témája. Nagy volumenű kutatások folytak az önkormányzati rendszer (Verebélyi Imre, Ivancsics Imre, Torma András és Fábián Adrián), valamint az eljárásjogok témakörében, amelyre az új eljárási törvény, azaz a Ket. megalkotása indukált (Kilényi Géza, Balázs István, Bende Szabó Gábor, Ivancsics Imre). A 2006-os szervezeti reformnak köszönhetően szintén több tanulmány is született a központi kormányzati rendszer korszerűsítése témakörében. A kutatások központi személye az előbb említettek alapján Sárközy Tamás professzor volt.

Szintén ezen irányzat égisze alatt született meg a Meritum Kiadó gondozásában a Közigazgatási jog nagy kézikönyve, amely egyedülálló vállalkozásként a közigazgatás teljes spektrumát igyekezett átfogni, így összefoglalta a szervezeti, az anyagi és az eljárási jogot, valamint a különös részi témaköröket. Külön a gazdaság által is érintett különös részi témaköröket – így a fogyasztóvédelem, a pénzügyi igazgatás vagy a környezetvédelem – Imre Miklós is feldolgozta a makrogazdasági összefüggésekre helyezve a hangsúlyt. Szintén több kutató (Pálné Kovács Ilona, Csefkó Ferenc vagy Szigeti Ernő) foglalkozott a közigazgatási feladatok területi ellátásának megoldásaival, illetve az önkormányzatiság kérdéskörével.

Az igazgatástudományi megközelítés jellemző Józsa Zoltán, Horváth M Tamás, Somlyódiné Pfeil Edit vagy Torma András munkáira – keveredve a jogi aspektussal. Sajátos, a technika fejlődéséből adódó új témakör az elektronikus közigazgatás, amelynek kapcsán Tózsa István úttörő munkája említhető, igaz e körben egyre újabb munkák születnek. Az összehasonlító közigazgatás „atyja” egyértelműen Lőrincz Lajos, aki 2006-ban Balázs Istvánnal közösen az Európai Unió országainak közigazgatási rendszereit tekintette át monografikus munkájában.

Az empirikus eszközök használatához kapcsolódnak az Új közmenedzsment irányzatok, amelyek helyét a 90-es évektől a globalizáció és más körülmények hatására a neoweberi szemléletek vették át (Fodor Gábor, Stumpf István). Az új szemlélet felismerte, hogy nem vonulhat ki az állam a legfontosabb területekről, és nem bízhatja a folyamatok alakulását pusztán a gazdaság törvényszerűségeire. Magyarországon ez a hatás kevéssé érvényesült, így még az ezredforduló után is szép számmal születtek az Új közmenedzsment irányzat hatásait vizsgáló munka (Jenei György vagy Horváth M Tamás), amelyek nagyban előmozdították a közigazgatás és a gazdaság vagy a kultúra és politika összefüggéseink vizsgálatát. Szintén szélesesítette a kutatási irányokat települési közszolgáltatások szociológia vizsgálata (Horváth M. Tamás, Somlyódiné Pfeil Edit, Rechnitzer János) vagy a közpolitikai elemzések köre (Ágh Attila vagy Gajduschek György), amely utóbbi kutatások általában átfogó és igen előremutató szemlélettel vizsgálják a közigazgatás jelenségeit.

A tendenciákat tekintve azt állapíthatjuk meg, hogy a kutatási témákat tekintve jelentős változások mentek végbe az elmúlt években. Folyamatosan kutatási témát képeznek a közigazgatás egyes alrendszerei, a közigazgatás hazai és nemzetközi kapcsolatrendszere, a bürokrácia jelensége, illetve annak csökkentése, az igazgatási munka hatékonyabbá tétele, az elektronikus közigazgatás, illetve a humán erőforrásmenedzsment. Az elmúlt időszakokhoz képest a tudományos kutatások sokkal hamarabb reagálnak a nemzetközi trendekre, amely hasznossága azonban némi óvatossággal kezelendő, figyelemmel egyes múló jellegű irányzatokra.

A kutatások nemzetközi irányultsága ugyan sokat javult, ám ezen a téren még mindig találunk fejlődnivalót. A kapcsolatrendszer többnyire nem intézményes formában valósul meg, hanem az egyes kutatók kapacitásán alapul, így egyéni konferenciaszerepléseket vagy szerkesztőbizottsági tagságot jelent külföldi szakfolyóiratokban. Szintén pozitívumként említhető a fentiek alapján az alkalmazott tudományos kutatási módszerek körének bővülése, így a jogi normatív metodika mellett egyre gyakrabban találkozhatunk igazgatástudományi, szociológiai vagy politikai és összehasonlító módszer alkalmazásával, amely magával vonja a kritikai megközelítés erősödését. Szintén tetten érhető a közigazgatási kutatások terén is egyfajta multidiszciplináris jelleg, amely e téren elsősorban a más közigazgatás-tudományi módszerek és megközelítések alkalmazását jelenti a klasszikus határterületek, mint a szociológia, a pszichológia vagy a politika bevonásával. Ez utóbbiról egyébként is elmondható, hogy a rendszerváltás után több jelentős tudományos kutatás megrendelőjévé is vált, amely részben a témák bővülését hozta, részben azonban behatárolta az adott kutatás kereteit. A szervezeti rendszer kapcsán eléggé változó helyzettel találkozhatunk, hiszen míg 2006-ig az MKI intézményes formában adott teret a közigazgatási kutatásoknak és koordinálta azokat, jelenleg ilyen átfogó tudományos szervezettel nem igazán találkozhatunk, a meglévő és működő szervezetek pedig a közigazgatás kutatásának csupán egy-egy szeletével képesek foglalkozni.

482 Stipta István 2011. május 6-i plenáris előadása a Debreceni Doktorandusz Konferencián. ↑

Irodalom

1. Józsa Zoltán: A magyar közigazgatás-tudomány helyzetéről. Közigazgatás-tudományi Közlöny, 2009/1-2. 4-20.

2. Verebélyi Imre: Beköszöntő az „Új Magyar Közigazgatás” első számához, Új Magyar Közigazgatás, 2008. november, 3.

Hasznos linkek

1. A Magyar Tudományos Akadémiáról szóló törvény, az Akadémia Alapszabályával és Ügyrendjével egységes szerkezetben:

http://mta.hu/data/dokumentumok/hatteranyagok/akademiai_szabalyozasok/A%20Magyar%20Tudomanyos%20Akademiarol%20szolo%201994.%20evi%20XL.%20torveny,%20a%20Magyar%20Tudomanyos%20Akademia%20Alapszabalya%20es%20Ugyrendje%20egyseges%20szerkezetben.pdf

2. Az MTA Társadalomtudományi Kutatóközpont Jogtudományi Intézetének Közigazgatás-tudományi Kutatócsoportja: http://jog.tk.mta.hu/kozigazgatas-tudomanyi-kutatocsoport

3. A Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Intézet honlapja: www.iias-iisa.org

4. Az OECD hivatalos weboldala: www.oecd.org

5. Az OECD legfrissebb hivatalos kiadványa ezen az oldalon érhető el: http://dx.doi.org/10.1787/gov_glance-2011-en

Tartalomjegyzék

1. Bevezető

2. I. fejezet A közigazgatás-elméletről és a közigazgatás fogalmáról

1. 1. A közigazgatás-elmélet fogalma és tárgya

2. 2. A közigazgatás fogalmáról

1. 2.1. A fogalomalkotás dilemmái

2. 2.2. A közigazgatás fogalmának elemei

3. 2.3. A közigazgatás komplex fogalma

4. 2.4. A közigazgatás fogalmának organikus eleméről

3. 3. A közigazgatás fogalmának funkcionális elemei

4. Irodalom

3. II. fejezet A közigazgatás felépítésének és működésének alapelvei

1. 1. Az alapelvek fogalma és sajátosságai

2. 2. A közigazgatás alapelveinek változásai a gyakorlatban

3. 3. A közigazgatás alapelveinek lehetséges kategorizálása

1. 3.1. Az alapelvek tartalmuk, irányultságuk szerinti felosztása

2. 3.2. Az alapelv normativitása szerinti megkülönböztetés

4. 4. A közigazgatási alapelvek rendeltetése

5. 5. A közigazgatási eljárás és elvei

6. Irodalom

7. Hasznos linkek

4. III. fejezet Kormányzás és közigazgatás

1. 1. Fogalmak, megközelítések

2. 2. Nemzetközi folyamatok és hatásuk a kormányzás tartalmának fejlődésére

3. 3. Merre tartunk?

4. Irodalom

5. Hasznos linkek

5. IV. fejezet Közvetlen és közvetett közigazgatás

1. Bevezető gondolatok

2. 1. Közvetlen közigazgatás

1. 1.1. Államigazgatás

1. 1.1.1. Központi államigazgatás

1. 1.1.1.1. Autonóm államigazgatási szervek

2. 1.1.1.2. Önálló szabályozó szervek (független szabályozó hatóságok?)

2. 1.1.2. Területi államigazgatás

2. 1.2. Helyi önkormányzatok

3. 1.3. Rendészeti szervek

3. 2. A közvetett közigazgatásról röviden

4. 3. Záró gondolatok

5. Irodalom

6. Hasznos linkek

6. V. fejezet A közigazgatás cselekvésének eszközrendszere

1. 1. A közigazgatás tevékenységének általános vonásai

1. 1.1. Jogalkotás

2. 1.2. A jogalkalmazás

3. 1.3. Közszolgáltatások szervezése

4. 1.4. A közigazgatás belső igazgatása, működtetése és azok eszközei

2. 2. A közigazgatási aktusok

3. Irodalom

7. VI. fejezet A közigazgatási jog fejlődésének sajátosságai, az európai közigazgatási jog problematikája

1. 1. A közigazgatási jog fogalma és jellemzői

2. 2. A közigazgatási jog és jogtudomány szerepének megváltozása

3. 3. Az európai közigazgatási jog fogalma és jelentéstartalma

1. 3.1. Az európai közigazgatási jog szűk fogalmának tartalmi elemeiről

2. 3.2. Az európai közigazgatási jog fogalma változásának tendenciái napjainkban

4. Irodalom

8. VII. fejezet Új tendenciák a közszolgálati rendszerek átalakításában

1. 1. A közszolgálati rendszerek változásainak jellemző vonásai

2. 2. Változások a munkaerőpiaci szabályozásban

3. 3. Változások a közszolgálatra vonatkozó magyar közszolgálati szabályozásban

4. 4. Elkülönült jogi szabályozás

5. 5. Következtetések

6. Irodalom

9. VIII. fejezet A közigazgatás-tudomány és irányzatai

1. 1. A közigazgatás-tudomány fogalma és kialakulása

1. 1.1. A közigazgatás-tudomány fogalma

2. 1.2. A közigazgatás-tudomány kialakulása

3. 1.3. A közigazgatás-tudomány differenciálódása

2. 2. Közigazgatás-tudományi irányzatok

1. 2.1. Közigazgatási jogtudományi irányzatok

1. 2.1.1. Közigazgatási jogi pozitivizmus

2. 2.1.2. A közigazgatási jogi dogmatika

2. 2.2. A közigazgatástan

1. 2.2.1. A klasszikus közigazgatástan

2. 2.2.2. A modern közigazgatástan

3. 3. A közigazgatás-tudomány fejlődését meghatározó nagy rendszerek

1. 3.1. A német közigazgatás-tudomány

2. 3.2. A francia közigazgatás-tudomány

3. 3.3. Közigazgatás-tudomány az Egyesült Államokban

4. Irodalom

10. IX. fejezet A magyar közigazgatás-tudomány

1. 1. A kezdeti lépések

2. 2. A polgári magyar közigazgatás-tudomány irányzatai és képviselői

1. 2.1. Közigazgatási jogismereti irányzat

2. 2.2 Jogi pozitivizmus

3. 2.3. Közigazgatástan

4. 2.4. Közigazgatási jogdogmatika

3. 3. A Magyary-iskola

1. 3.1. A Magyary-iskola főbb jellemzői

2. 3.2. A Magyary-iskola és a közigazgatási jogtudomány

3. 3.3. A Magyary-iskola és a szociológiai irányzat

4. 3.4. A Magyary-iskola és a szervezés (igazgatás) tudomány

5. 3.5. A Magyary-iskola és a közigazgatás személyi állománya

6. 3.6. Az összehasonlító közigazgatás-tudomány és a Magyary-iskola

4. 4. A második világháború utáni időszak

1. 4.1. Az útkeresés ideje

2. 4.2. Az 1950-es évek

3. 4.3. Az 1960-as és 70-es évek

4. 4.4. Az rendszerváltásig tartó időszak

5. 5. A jelenkor. A rendszerváltástól napjainkig

6. Irodalom

11. X. fejezet A közigazgatás kutatásának intézményrendszere

1. 1. A kutatási intézményrendszer fontossága

2. 2. Történeti előzmények

3. 3. A rendszerváltás utáni korszak kutatási rendszere

1. 3.1. A kutatások intézményi bázisa

2. 3.2. Folyóiratok, szaklapok

3. 3.3. A tudományos kutatások pénzügyi forrásai

4. 4. A közigazgatás kutatásának nemzetközi intézményrendszere

5. 5. Az oktatás szerepe

6. 6. A gyakorlati hatások

7. 7. A kutatási módszerek

8. Irodalom

9. Hasznos linkek