ÖSSZEFOGLALÁS A dolgozatomban a gazdasági ciklusokkal összefüggő megnövekedett munkanélküliségre reagáló állami beavatkozási eszköznek tartott közfoglalkoztatási programokat vizsgáltam meg makro és –mikroszinten. A téma aktualitását az adta, hogy az elmúlt években két különböző kormány centrális, nagy volumenű programokat vezetett be, amelyeket a politikai retorikájában a munkanélküliség csökkentésének hatékony eszközeként tüntetett fel. A legfontosabb kutatási kérdéseim ezzel kapcsolatosan a következők:

1. Hogyan fejlődött a közfoglalkoztatás eszköztára az elmúlt két évtized során?
2. Milyen alapelvekkel jellemezhető a közfoglalkoztatás, és mennyire tekinthető anticiklikusnak az eszköztára?
3. Mit lehet tudni a programok munkaerő-piaci kimeneteléről? A közfoglalkoztatás eszközei univerzálisak, azaz bármilyen célcsoport esetén garantált sikerrel zárulhatnak, vagy csupán speciális célcsoportok számára jelentenek ideiglenes jövedelemszerzési lehetőséget?

Ehhez két különböző válság időszakát hasonlítottam össze, egyrészt a rendszerváltáshoz köthető transzformációs recessziót, másrészt az 5. Kondratyev-ciklus leszálló ágát jelentő, 2008-2010-es világgazdasági válság hazai vonatkozásait. Az értekezés első fejezete a két gazdasági ciklus strukturált elemzését tárgyalja, fókuszálva azok gazdasági és munkaerő-piaci vonatkozásaira, valamint az állami beavatkozások szükségességére. Nemzetközi szinten népszerűvé váltak a munkanélküliség kezelésére bevezetett aktív munkaerő-piaci eszközök, amelyeknek legfontosabb céljuk a munkanélküli személyek átmeneti visszavezetése a munka világába. Következtetésem szerint, két eltérő lefolyású, kiterjedésű és különböző kiváltó okokkal jellemezhető válságról volt szó, ezért nem lehetne ugyanazokat az eszközöket bevetni, vagy ha igen, nem várható el tőlük tartós eredmény. A második fejezet a rendszerváltást követő hazai munkaerő-piac intézményrendszerének kialakulásával párhuzamosan ismerteti az aktív eszközök intézményesülését, majd a harmadik rész a mindkét időszakban legnagyobb létszámot érintő közfoglalkoztatás rendszerét elemzi. Ezt követően kíváncsi voltam arra, hogy hazai szinten a két válság során eltérő beavatkozási technikákat alkalmaztak-e, vagy sem.

Ennek megválaszolásához szakirodalmon alapuló szekunder kutatást, és önálló adatfelvétel keretében megvalósított empirikus kutatásokat végeztem. Megállapítottam, hogy az aktuális kormányok a makroszintű foglalkoztatási probléma kezelését mikroszintre terelték már a 90-es évektől kezdve, de egy változó működési és finanszírozási feltételeket tartalmazó, gyakran rövid távú érdekeltségeket kiszolgáló rendszert építettek ki hozzá. A közfoglalkoztatás eszköztárának nem lehet érdemi mennyiségi vagy minőségi fejlődését kimutatni az elmúlt két évtized alatt. Ennél fogva nem volt képes hatékony megoldást nyújtani a megcélzott tartósan munkanélküliek és a segélyezettek társadalmi rétegének, sokkal inkább konzerválta őket a már jól kiépült passzív ellátási formák és az átmeneti foglalkoztatás közti csapdában. A szekunder kutatás szerint az egyes eszköztípusok létszámváltozása nem illeszkedett a válságok időbeli lefutásához, és a népszerűségük többnyire egy-egy törvénymódosítással, például a rászorultsági jellegű ellátások jogosultságának változtatásával, vagy a kormányzati ciklusok statisztika javítási szándékával hozhatók összefüggésbe és nem a gazdasági ciklusok jellegével. A közfoglalkoztatási rendszert tehát a két kiválasztott válság idején nem anticiklikus céllal alkalmazták. Végül az eddigi hazai hatásvizsgálatok egybehangzó eredménye szerint ez a rendszer meglehetősen költséges és alacsony hatékonyságú, a piactorzító hatása mellett.

A makroszinten kapott eredményeket, miszerint ezek az eszközök nem anticiklikusak, és alacsony a reintegrációs hatásuk, mikroszinten – konkrét eszközök és megfogalmazott céljaik ismeretében – önálló kutatás keretében teszteltem. A 4. és 5. fejezet az primer kutatásokat ismertette. A 90-es évek gyakorlatának elemzéséhez a Debreceni Önkormányzat által 1998-ban szervezett Tücsökzene közmunka programot, és egy 1997-es közhasznú programot választottam, és az egykori résztvevők kimeneti paramétereit, azaz munkaerő-piaci reintegrálódási eredményeit longitudinális panelvizsgálat segítségével követtem nyomon. A programok végét követően 10 évvel később végzett nyomon követés egyedülálló, új eredményeket adott. A 435 fős teljes sokaságot a következő 3 típusba soroltam az aktuális munkaerő-piaci státuszuk szerint: (A,) reintegráltak azaz biztosan dolgozók (96 fő, 22,06%), (B,) regisztrált álláskeresők (63 fő, 14,48%), (C,) nem regisztráltak (276 fő, 63,44%) Bár a két programot eltérő céllal és különböző célcsoportoknak szervezték, de kimeneti értékeket mind együttvéve (22,06%), mink külön-külön (közmunka 8,62% és közhasznú 33,19%) a korábbi hazai kutatási eredményekhez képest kifejezetten magasak. A sikeres reintegrációra vonatkozó két hipotézist sikerült bizonyítani, ezáltal meghatároztam az ezt befolyásoló szociodemográfiai, endogén és exogén tényezőket. A másik empirikus elemzés tárgya, a gazdasági világválság idején bevezetett „Út a munkához” elnevezésű közcélú program volt, amelynek lokális megvalósítását a Hajdúböszörményi Önkormányzat Városüzemeltetési Intézményének és a Szociális Osztályának munkáján keresztül értékeltem. Az első kutatáshoz hasonló módszertant követve a menedzsmenten túl a program résztvevőit is mértem. Véletlenszerűen mintavétel során 191 fő bemeneti paramétereit (pl. szociodemográfiai jellemzők, a foglalkoztatási életút, a korábbi közfoglalkoztatási tapasztalatok, mezőgazdaság foglalkoztatási és szociális szerepe) célcsoport specifikus kérdőívek segítségével tártam fel, majd több mint 2,5 évvel később (2012) ugyancsak egy panelvizsgálat segítségével a program kimenetére voltam kíváncsi. Mivel a válságnak még nem volt vége, ezért alacsony reintegrációs arányt feltételeztem, amely nem igazolódott be. Az egykori résztvevők kimeneti eredményei a következők: (A,) reintegráltak azaz biztosan dolgozók (37 fő, 19,37%), (B,) közfoglalkoztatott (78 fő, 40,83%) (C,) álláskereső (29 fő, 15,18%), (D,) szociális ellátásban részesül (15 fő, 7,85%) (E,) egyéb (32 fő, 16,75%) Itt a minta 19,37%-át adó 37 fő tudott tartósan elhelyezkedni, amelyben hasonló endogén és exogén tényezők játszottak szerepet, mint a debreceni kutatásánál.

Összegezve a két önálló adatgyűjtésen alapuló felmérés eredményeit a reintegrációt befolyásoló legfontosabb tényezők: • Szociodemográfiai bemenet szerint tipikusan reintegrált személy 28 év alatti vagy 39-48 év közötti nő, aki legalább középfokú iskolai végzettséggel került be egy programba. • Endogén tényezők: Habár makroszinten a közfoglalkoztatás kétség kívül alacsony reintegrációs eredményekkel jellemezhető, lokálisan sikerült rávilágítani a szakértői menedzsment „sorsfordító” szerepére. A debreceni Foglalkoztatási Csoport kivételesen „jó gyakorlatának” kulcsa volt, hogy sikerült együttesen kezelniük a munkaerő-piaci és szociális tudásokat, az intézményi és szolgáltatási kapacitásokat. A hajdúböszörményi szervezés ugyancsak tudatosan differenciálva a homogén célcsoportot tudatos és magas szakmai színvonalú kiközvetítést végzett. Az endogén tényezők elemei tehát: a szervező önkormányzat feladatellátásának technikája és a kiközvetítési tevékenysége, a piaci szükségletekhez illeszkedő munkakörök feltárása (anticiklikus jelleg), megfelelő befogadó munkahelyek választása „megfelelő helyen és időben a megfelelő ember” elve, továbbá a foglalkoztatás keretében történő képzés, a piacképes szakismeret átadása. • Exogén tényezők: „megfelelő idő”, a gazdasági ciklus fázisa, a programszervezés ideje. Lényegében ez tekinthető a másik legfontosabb feltételnek, hiszen a recessziót követő megélénkülési fázisában szervezett debreceni programok esetén nagyobb esély volt a kilépésre.

Természetesen az új módszertani megközelítés jelentős szerepet játszott a magas kimeneti eredményekben, különösen a debreceni kutatás során. Végezetül a következtetések és javaslatok fejezet megállapításaiból kihangsúlyoznám a következőket:

1. Az eddigi kutatási eredmények alapján a centralizált közfoglalkoztatást célszerű lenne újból kvalitatív és kvantitatív szempontok mentén (végzett munka jellege, munkaadók körének diverzifikálása, képzés) differenciálni, ugyanis a heterogén célcsoportot csak speciális demokratikus eszköztípusokkal lehetne hatékonyabban foglalkoztatni.
2. „Etetni kellene a juhokat, ha nyírni is akarjuk”- A program munkaerő-piaci integráció terén elérhető sikeréhez a költségvetési megtakarítást támogató filozófia helyett, a befektetői szemlélet szükséges. Az ALMP nemzetközi gyakorlatához hasonlóan újra kellene pozícionálni a közfoglalkoztatás alappilléreit. Célszerű lenne támogatni a résztvevők képzését, amely révén a bemeneti és kimeneti jellemzőik között minőségi változás történhetne, növelve az elhelyezkedés esélyét.
3. A jövőben politikai ciklusoktól független, adott esetben a gazdasági ciklusokhoz jobban illeszkedő közfoglalkoztatási forma kialakítása és működtetése javasolt.
4. A jelenlegi gyakorlat helyett a támogatási struktúrában biztosítani kell a programok sikeres megvalósításának személy, tárgyi, és anyagi feltételeit.
5. Az empirikus kutatások alapján a reintegráció kulcsfontosságú endogén tényezője a menedzsment, ezért a lokális programszervezés és a kiközvetítés jó gyakorlatának elterjedését célszerű támogatni. SUMMARY

In my thesis on a micro and macro level I examined the economic cycle-related public employment program considered as a government interventional tool that reacts on the increased unemployment. The actuality of the topic was given by the fact that in the past few years the government introduced two different central large-scale programs which were marked in their political rhetoric as efficient tools to decrease unemployment. My main research questions are the following:

1. How has the toolbar of the public employment improved over the past two decades?
2. What principles can characterize the public employment, and can the toolbar considered to be countercyclical?
3. What can we know about the labour market outcomes of the program? Are the tools of the public employment multipurpose, meaning that in case of any target group would it be guaranteed to complete successfully, or do they only represent a temporary source of income for specific target groups?

To this I compared the period of two different crises, on the one hand the transformational recession associated with the end of communism, on the other hand the domestic aspects of the global economic crisis as the descending branch of the 5. Kondratieff Cycle (2008-2010). The first chapter of the thesis discusses the structured analysis of the two economic cycles, focusing on their economic and labour market aspects as well as the need for government intervention. The active labour market tools which were introduced to manage the unemployment and whose main purpose was the temporary recirculation of unemployed people to the world of work became popular on an international level. I concluded that these two are defined by different causes, dimensions, therefore the same tools cannot be deployed, or at least permanent results cannot be expected. The second chapter describes the institutionalization of the active tools parallel with the formation of the institution of domestic labour market after the end of Communism, and then the third chapter analyzes the system of the public employment concerning the greatest numbers in both periods. After this I was curious whether on a domestic level different interventional techniques were used.

To answer this I performed literature based secondary research and also empirical research implemented by independent data collection.

I found that the current governments have spread the management of the macro-level employment problem to a micro level ever since the 90’s but they have built up an often short-term interest server system that includes variable operating and financing conditions. There has not been any significant quantitative and qualitative development in the toolbar of the public employment over the past two decades. Therefore it was not an effective solution for the long-term unemployed and recipients, rather it has trapped them between the passive supply forms and the temporary employment. According to the secondary research the headcount changes of each type of tools did not assimilate with the temporal compliance of the crises, their popularity can be related to a law amendment such as the modification of the legitimacy of means-tested benefits or the duration of the grants or the government's intention to improve government cycle statistics and not with the nature of the economic cycle. So during the two selected crises the public employment system was not used for counter-cyclical purpose. Finally according to the concordant result of the existing domestic impact assessments this system is a costly and inefficient system, not to mention its market distorting effect.

The macro-level results stating that these tools are not counter-cyclical and that they have a low impact on the reintegration were tested – in a view of their specific tools and formulated goals – on a micro-level during my individual research. Chapter 4 and 5 described the primary research. To analyze the practice of the 90’s I chose the Tücsökzene public work program organized in 1998 by the Local Government of Debrecen and a community service program from 1997, and I followed up the output parameters, namely the labor market reintegration results of the former participants with longitudinal panel study. The follow-up 10 years after the end of the programs made new unique results. I classified the total of 435 people into 3 types according to their current labour market status: (A,) reintegrated, who surely work (96 people, 22.06%), (B,) registered jobseekers (63 people, 14.48%), (C,) non-registered (276 people 63.44%) However the two programs were organized for different purposes to different people, but compared with the reintegration rate of the previous national impact assessments, all combined (22.06%) and separately (8.62% 33.19%) reported values are extremely high. Two hypotheses for the successful reintegration were successfully proved, thus I was able to determine the demographic, endogenous and exogenous factors that influence this.

The subject of the other empirical research was a community service program called ‘Pathway to Work’, its local implementation was evaluated through the work of the City Management Institute and the Social Service of Council of Hajdúböszörmény. Following a similar methodology to the first research, beside the management I also measured the participants of the program. Through a random sampling I explored the main input parameters (e.g. socio demographic characteristics, occupational life, previous public employment experience, employment and social role of agriculture) of a total 191 people with target-specific questionnaires, and then 2.5 years later (2012) also with a panel study I was curious of the output of the program. Since the crisis has not been over yet, I assumed a low reintegration rate which was not verified. The output results of the former participants are the following: (A,) reintegrated, who surely work (37 people, 19.37%) (B,) public employed (78 people, 40.83%) (C,) job seeker (29 people, 15.18%) (D,) social allowance (15 people, 7.85%) (E,) other (32 people, 16.75%) In this case, 37 people, 19.37% of the sample could permanently get a job, where similar endogenous and exogenous factors played a role as in the research in Debrecen.

In summary, the most important factors that influence the reintegration, based on the results of the two independent data collection research: • According to the socio-demographic input, a typically reintegrated person is a woman under 28 years or 39-48 years old who got into the program with at least secondary educational level. • Endogenous factors: However on a macro level the public employment can be characterized by low reintegration results, the ‘pivotal’ role of the expert management was locally highlighted. The key of ‘good practice’ in case of the Occupational Group of Debrecen was that they could jointly manage the labour market and social knowledge, the institutional and service capacities. Also, the organization of Hajdúböszörmény by consciously differentiating the homogeneous target group did a conscious and highly performed referral. So the elements of the endogenous factors are: the task performance technology and referral activities of the organizer council, exploring the position that fits the market demands (counter-cyclical), selecting the suitable host workplaces, principal of the ‘the right person at the right place and time’, and also the training within the employment, and transfer of marketable skills. • Exogenous factors: the ‘right time’, the phase of the economic cycle, the time of program management. In essence this can be considered as the second most important condition, since in case of the programs organized in Debrecen in the revival phase after the recession, there was a bigger chance of exiting.

Naturally, the new methodology approach played a significant role in the high output results, especially during the research in Debrecen. Finally from the statements of chapter of conclusions and recommendations I would highlight the following:

1. The centralized public employment should be re-differentiated along qualitative and quantitative aspects (the nature of the work carried out, diversifying the range of employers, and training), since the heterogeneous target group could be employed more efficiently only with special democratic instruments.
2. To the success on the labour market integration field of the program instead of the cost saving philosophy the investment approach is needed. Based on the international practice of ALMP the fundamental pillars of the public employment should be repositioned. It would be expedient to support the training of participants, and by means of that the chance of being employed would be increased by the qualitative change between their input and output characteristics.
3. In the future, the development and operation of a public employment form which is independent from the political cycles and fits the economic cycles more is recommended.
4. Instead of the current practice it is needed to provide the human, financial and material conditions of the successful implementations of the programs in the support structure.
5. Based on the empirical research the key endogenous factor of reintegration is the management, so it is expedient to support the spread of the good practice of local program management and referral.