Federal Multicultural Policies and the Politics of Indigeneity in Canada and Australia between 1988-1992
Federal Multicultural Policies and the Politics of Indigeneity in Canada and Australia between 1988-1992
Dátum
2009-03-09T16:14:35Z
Szerzők
Tóthné, Espák Gabriella
Folyóirat címe
Folyóirat ISSN
Kötet címe (évfolyam száma)
Kiadó
Absztrakt
Az értekezés a multikulturalitás és indigeneitás (őslakói lét) kölcsönhatását tárja fel a
Kanadai és Ausztrál Államszövetség kontextusában, az 1988 és 1992 közötti időszakban. A
tanulmány kettős célkitűzése, hogy (1) eloszlassa a multikulturalizmust mint sikeres népességkezelő
politikát övező dicsfényt, és bizonyítsa, hogy a vizsgált országokban a kisebbségi érdekek
sokkal összetettebbek annál, amit egy a jogi, történelmi és filozófiai hátteret figyelmen kívül
hagyó társadalompolitika hosszú távon kezelni képes; és (2) rávilágítson arra, hogy az őslakói
érdekek (föld, identitás és politikai tér követelése) Kanadában és Ausztráliában azért nem
teljesíthetőek teljes mértékben, mert fenyegetni látszanak az államszuverenitás fenntartására és a
területi integritás védelmére irányuló nemzeti érdekeket. A dolgozat ezen tartalmi célkitűzését
indokolja az alábbi átfogó tartalmi kifejtés, majd a célok fejezetenkénti részletezése. Mindemellett
(3) az értekezés a kanadai és ausztrál multikulturalizmus történeti, politikai és jogi feldolgozásában
mutatkozó tematikai hiányt is pótolni kívánja. E célkitűzés jogosságát a Tézisek második,
módszertani részében indoklom.
Kanadát és Ausztráliát összehasonlítva a dolgozat olyan kérdéseket vizsgál, amelyek a
multikulturalizmusnak nevezett társadalompolitika fenntarthatóságával kapcsolatban merülnek fel.
A kanadai multikulturalizmus az államszövetség súlyos válsága miatt fejlődhetett ki, és a Canadian
Multiculturalism Act (1988) olyan intézkedésnek tekinthető, amelynek célja közös identitás
megteremtése és stabil társadalmi rend létrehozása. Ausztrália történetében hasonló jellegű válság
ezidáig nem fordult elő; ott a multikulturalizmust nem a föderalizmus, hanem a kulturális
sokféleség kezelésére vezették be. Ennek megfelelően a National Agenda for a Multicultural
Australia politikai retorikájában szóhasználatában a „minden ausztrál” kifejezés igény szerint
átváltható az egyén egyenlőségéről a közös nemzeti elkötelezettség hangsúlyozására. Kanadától
eltérően itt sikertelenül próbálkoztak a politika törvényben vagy alkotmányban való rögzítésével,
és ez arra utal, hogy az ausztrál multikulturalizmust övező polémiák nem elég erősek ahhoz, hogy
kihatással legyenek a szövetségi jogra és a föderalizmus szerkezetére.
Több évtizedre nyúló alkotmányos tárgyalás-sorozat – melynek célja Quebec benntartása a
szövetségben – jelzi a kanadai konföderáció válságát. A válság azért bontakozhatott ki, mert az
egyenlő tartományokból álló államszerkezet nem felel meg a két alapító nemzet és több aborigin
(őslakó) nemzet által alkotott történelmi társadalomszerkezetnek. Az 1990-es meech lake-i
alkotmánymódosító egyezség (Meech Lake Accord) nem azért bukott meg, mert a tartományok
nem tudtak megegyezni a hatalommegosztásról, hanem mert Quebec ragaszkodott az „eltérő
társadalom” (distinct society) klauza beiktatásához. Másszóval, a szerkezeti problémák mögött
tartós kulturális paradoxon húzódik.
2
Az 1982-es alkotmány (Constitution Act, 1982) elismeri a kanadai multikulturális örökség
(the multicultural heritage of Canadians [s.27]) megőrzésének és erősítésének fontosságát, ez
azonban nem volt elegendő a multikulturalizmus-politika tényleges fenntartásához. 1988-ban a
parlament külön törvényt vezetett be, hogy a multikulturalizmus jövőjét biztosítsa, mivel Quebec
jóváhagyásának hiányában ezt sem a Jogok és Szabadságok Kanadai Kartáját (Canadian Charter
of Rights and Freedoms) is tartalmazó alkotmány, sem pedig a nemzeti érdekre hivatkozó
szövetségi intézkedés-csomag (az opting out formula miatt) nem tudta elérni. Bevándorlási
mutatók azt sugallják, hogy a kanadai és ausztrál multikulturalizmus – mint a társadalmi
sokszínűség jelensége – hasonló fejlődési utat járt be. Mindkét országban őslakó népesség teszi a
betelepült társadalom etnikai összetételét sokkal bonyolultabbá. Mégis, a kétnyelvű és kétkultúrájú
kanadai konföderáció eredendő dualizmusa önkéntelenül is hozzájárult ahhoz, hogy az őslakók
követelése nyomán az alkotmány módosításakor tárgyalják a harmadik rend (third order)
létrehozásáról szóló javaslatokat, és az addig két pilléren (szövetségi és tartományi kormányzati
rend) álló államszuverenitás egy harmadik (őslakói) oszloppal támasztassék alá. A kanadai
politikát tehát ez a belső nyomás formálja. Mivel Ausztráliában nincs ilyen belső divízió, ez a
lehetőség az aboriginek és Torres Strait szigetiek számára nem adatott meg, így az Ausztrál
Államszövetség etnikai és őslakó politikája inkább a nemzetközi nyomásnak látszik
engedelmeskedni.
A vizsgált időszakban mindkét ország arra (is) használja a multikulturalizmus politikáját,
hogy elcsitítsa az őslakók követeléseit, mivel ez a kulturális sokféleséggel járó problémák jó és
kockázatmentes kezelési módjának látszik. A nemzeti kisebbségek politikai jogokról szóló
beszédét azonban a multikulturalizmus már nem hallja meg, mert csoport-alapú önkormányzati
jogok követeléseit nem tudja kezelni. Az indigeneitás diskurzusa viszont túlhaladta az egyéni
emberjogi kereteket és továbblépett a csoport-alapú önkományzatiság feltétlen elismerését
követelő szuverenitás-beszéd aknamezejére. A vizsgálat szempontjából az 1988 és 1992 közötti
átmeneti időszak eseményeinek különlegessége, hogy olyan éles érdek-összeütközések
jelentkeznek az (őslakó) nemzeti kisebbség és a kormányzat által képviselt többségi nemzet között,
amelyek elkerülhetetlenül kormányzati reakciót idéznek elő. Kanadában ennek a viszálynak a
színtere az alkotmányos válság, míg Ausztráliában a helyi történelem átértékelését követelő
nyomás következtében létrejött nemzeti identitásválság. A kormányok által javasolt megoldások
egyik esetben sem férnek bele a multikulturalizmus előre meghatározott keretébe.
A dolgozat második, „Why Meech Lake Failed” című fejezete a kanadai identitás olyan
látens motívumaival foglalkozik, amelyek az alkotmányos vitában az „eltérő társadalom” klauza
kapcsán kerülnek előtérbe és ütközésbe, ezért a meech lake-i (és azt követő) alkotmányos
tárgyalásokat az identitásválság szimptómáinak tekintem. A vizsgálódás középpontjában az őslakó
népek és a multikulturális csoportok állnak – azok a fő társadalmi összetevő elemek, amelyek
zavarják a két alapító nemzetből álló Kanadáról kialakított hagyományos képet. Az alkotmányos
vitától a Canadian Multiculturalism Actig eljutva értékelem, hogyan jut felszínre az identitás
szimbolikus problémája a kormányzati intézkedésekben. A fejezet a föderalizmus, alkotmányos
tárgyalások, őslakó jogok és emberjogok, és multikulturalizmus lazán kapcsolódó témaköreit köti
egy csokorba kanadai kontextusban. Miután értékelem, hogy szerkezetéből adódóan a kanadai
föderalizmus milyen mértékben képes helyt adni belső társadalmi kultúrák politikai
követeléseinek, közelebbről szemügyre veszem a meech lake-i alkotmányos tárgyalásokat, hogy
kiderüljön, miért Quebec „eltérő társadalom” követelésének kielégítése volt a legnehezebben
kezelhető probléma. A kanadai állam más összetevői szintén számot tarthatnak különleges
státuszra: az őslakó népek (mint nemzeti kisebbségek) autonóm önkormányzati jogokat
követelhetnek, ezzel szemben a polietnikai csoportok gazdasági és kulturális hozzájárulásuk súlya
ellenére sem tehetik ezt meg. Végül a Canadian Multiculturalism Act identitás- és
társadalomformáló elveit vizsgálom az államszövetség politikai és kulturális szerkezete ellenében,
azzal a céllal, hogy megválaszoljam, miért nem tudta ez a politika megoldani a föderális és
kulturális identitás válságát.
A harmadik fejezet („Identity and National Minorities in Australia”) bemutatja, mennyire
polemizálható az egységesnek látszó nemzeti érdek. 1988 óta az ausztrál nemzeti identitás kérdése
olyan mértékben került középpontba, mint a megelőző századforduló óta még soha. A fejezet
elején áttekintem a modern ausztrál sikertörténet alapját képező két nagy nemzeti mítoszt, hiszen
1988-ban még sértetlenül állt a terra nullius-ra felépített „szerencsés ország”. A gyarmatalapítás
bicentenáriumának ünnepségsorozata felerősítette a nemzeti retorikát, mivel alkalmat kínált a
történelmi eredmények összegzésére és az örömteli jövőkép kialakítására. Van azonban a
társadalomnak egy olyan része, amely teljesen másképp értékeli a múltat, és jövőképe is más
irányt mutat, mint a már túlhaladott terra nullius-ra és „szerencsés országra” alapozott hivatalos
ausztrál verzió. Vizsgálom, hogyan kerül felszínre az őslakók szemszögéből tekintett
történelemváltozat, és milyen a multikulturalista jövőkép. Ezzel ez a fejezet hozzájárul ahhoz is,
hogy átlássuk, mennyiben tér el az ausztrál multikulturalizmus és identitáspolitika történelmi,
föderális és társadalmi környezete a kanadai helyzettől.
A negyedik fejezet („The Charlottetown Accord”) elemzi azt a Charlottetown
Egyezményben (1992) felkínált kormányzati modellt, amely majdnem sikert aratott. Mivel
azonban ez mégsem következett be, időszerű annak vizsgálata, hogy milyen más modellek alapján
szervezhette volna újjá magát az ország. Áttekintem azokat a multikulturalizmus alternatívájaként
szolgáló lehetőségeket, valamint jogi és történelmi alapjukat, amelyek a viták és politikai
tárgyalások során felmerültek. A korábbi alkotmányváltozást célzó tárgyalásokkal ellentétben a
4
Charlottetown Egyezmény első alkalommal vállalta fel az őslakó népek megelőző szuverenitásán
alapuló eredendő önkormányzatának jogáról szóló elméletet. Habár az Egyezmény az 1992-es
referendumok során meghiúsult, hatása a későbbi kormányzati politikában is érezhető. A föderális
válság megoldásához elengedhetetlen a föld, identitás, és politikai tér feletti megosztott
szuverenitásra való különös hajlandóság. A kanadai identitást övező politika éppen a konföderáció
szerkezeti problémái miatt válhatott prominenssé, és a kormányzati rend megváltoztatására
törekedő reformtörekvéseknek tekintettel kell lenniük a társadalmat alkotó kulturális elemek
identitására. Kritikusan vizsgálom az Egyezményben leírt harmadik kormányzat (third order)
javaslatot, szembeállítva a multikulturalizmus kétnyelvű/kétkultúrájú közegben létező modelljével.
Ezt követően a szecesszió és a two-row wampum hipotetikus modelljeit tekintem át abból a
szempontból, hogy alkalmasak-e a strukturális és identitásválság megoldására.
Az ötödik fejezetben („Mabo and the Native Title Legislation”) arra a kérdésre keresem a
választ, hogy miért tudta a Mabo döntés alapjaiban megrázni az ausztrál jog- és politikai rendszert.
Bizonyítom, hogy a Legfelsőbb Bíróság Mabo v. Queensland (No.2) perben hozott ítélete, amely
minden korábbi precedenssel ellentétben tarthatatlannak nyilvánította a terra nullius jogi
doktrínáját, egyidejűleg történetírásbeli és jogi paradigmaváltást is szentesített. Az elismerésre
váró jogi és morális igazságokat egyaránt megkérdőjelezhetetlen bizonyítékokkal kellett
alátámasztani, amelyhez elengedhetetlen volt az új akadémiai kutatás és a bírák megváltozott
állásfoglalása. A Bíróság új irányvonalát jelzi, hogy hajlandó beleértett (implied) jogokat keresni
az alkotmányban és figyelembe venni a nemzetközi emberjogi és őslakó jogi fejleményeket,
amennyiben a hazai precedensek nem kielégítőek. Ez az új gyakorlat elengedhetetlenül
következett abból, hogy a Bíróságnak olyan alkotmányt kell értelmeznie, amelyben nincs jogvédő
karta; hogy Ausztrália nemzetközi megítélése az emberi jogok (főleg az őslakók és a menekültek
jogai) védelme területén kritikussá vált; és hogy az új társadalomtörténeti kutatások betöltötték az
őslakók kisemmizését addig elhallgató „nagy ausztrál csendet”. A Mabo döntés új jogi és morális
kötelezettégeket rótt a politikai vezetésre és tágabb értelemben az egész társadalomra, és új
platformra helyezte az identitás és állampolgársági vitát azáltal, hogy hivatalosan elismerte: az
őslakó népek a kontinens első lakói és birtoklói.
A hatodik fejezet az interdiszciplinaritás követelményének megfelelően egy kifejtő
gondolatmenetben összefésüli az egyes fejezetek jogi, politikai és történelmi elemzésein alapuló
közös szálait, áttekinti az érvelést és a felvetett kérdésekre adott válaszokat, s ezáltal elvezet a
vizsgálat végső következtetéseihez, amelyeket a Tézisek harmadik, eredményeket összegző
részében ismertetek. DOKTORI (PH.D.) ÉRTEKEZÉS TÉZISEI
FEDERAL MULTICULTURAL POLICIES AND THE POLITICS OF INDIGENEITY
IN CANADA AND AUSTRALIA BETWEEN 1988-1992
Gabriella Tóthné Espák
Debrecen
2003
1
I. AREA AND OBJECTIVE OF RESEARCH
This dissertation explores the interaction of multiculturality and indigeneity in Canada and
Australia in the context of federal politics between 1988-1992. Double aims of this study are (1)
to dispel the myth of success surrounding multiculturalism as a population management policy,
and prove that minority interests in the two countries under observation are much more complex
than what a social policy unacknowledging legal, historical, and philosophical backgrounds can
manage in the long run; and (2) to highlight that indigenous interests (claims to land, identity,
and political voice) in Canada and Australia cannot be realized and fulfilled, because they are
perceived as threatening to fundamental national interests such as the maintenance of state
sovereignty and protection of territorial integrity. Further explication below, including a chapter
by chapter outline of specific problem areas, will justify these overarching aims. Furthermore,
(3) by providing a comparative assessment of indigeneity and multiculturality, my dissertation
also intends to fill in a thematic gap in the body of historical, political, and legal academic
writing about Canadian and Australian multiculturalisms. Justification of this aim will follow in
the second, methodological section of this Theses.
Comparing and contrasting Canada and Australia, my study explores questions about the
prevalence of multiculturalism as public policy. It argues that Canadian multiculturalism has
developed within a context of serious federal crisis, and that the Canadian Multiculturalism Act
(1988) can be regarded as a policy to search for and find a shared identity and so provide for a
stable social order. Such a crisis has been absent from the history of Australia, where
multiculturalism was launched not to manage federalism but to manage cultural diversity. In the
National Agenda for a Multicultural Australia the phrase “all Australians” is a convertible item
of political rhetoric to emphasize individual equality and/or shared national commitments.
Unlike in Canada, attempts to entrench multiculturalism in a statute or in the Constitution have
not been successful, which suggests that controversies about Australian multiculturalism are not
acute enough to affect federal law and the structure of federalism.
Decades-long constitutional negotiations—designed to keep Quebec in the
confederation—highlight a Canadian federal crisis where the federal structure of equal
provinces does not match the historical social composition of two founding nations and several
Aboriginal nations. The Meech Lake Accord (1987-1990) did not fail because of disagreements
over the distribution of power among the provinces but because of Quebec’s insistence on a
“distinct society” clause. In other words, there is an ongoing cultural paradox beneath the
structural problems. The Constitution Act, 1982 recognizes the importance of preserving and
enhancing the multicultural heritage of Canadians, yet this has not been enough to sustain actual
2
policies. By 1988 a separate Act of Parliament was ratified to ensure the future of federal
policies because neither the constitution with its Charter of Rights and Freedoms (due to
Quebec’s dissent) nor a set of federal policies (due to the “opting out” formula) in the name of
the “national interest” could do that.
Immigration trends imply that Canadian and Australian multiculturalisms in the
descriptive sense have developed along broadly similar lines. In both countries, indigenous
populations make the ethnic composition of the settler society much more complex. Yet, the
underlying dualism of a benevolent bilingual and bicultural confederation in Canada has
unwittingly assisted indigenous claims to add a third pillar to federal sovereignty (federal,
provincial, and indigenous) and opt for proposals towards creating a third order of government.
My study suggests that Canadian policy-making is driven by such internal pressures. The
absence of internal divisions in Australia cuts off this option for Aborigines and Torres Strait
Islanders, so Australian ethnic and indigenous policy-making tends to be more responsive to
international initiatives rather than domestic ones.
Both countries use multiculturalism to pacify indigenous claims because it seems a good
and riskfree way to manage problems of cultural diversity. When national minorities engage in
“political rights talk,” multiculturalism refuses to listen because it is not prepared to handle
claims for group-differentiated self-government rights. Yet, the discourse of indigeneity has
already moved beyond the individual human rights agenda into the battlefield of “sovereignty
talk,” demanding unconditional recognition of the group right of self-determination. For the
purposes of my study, a special “merit” of the events in the transitional period between 1988 and
1992 is that they demonstrate an acute conflict between the interests of (indigenous) minority
nationhood and the majority nation represented by the government, which generates inescapable
government reactions. In Canada the scene of this struggle is the constitutional crisis, whereas in
Australia it is the crisis of national identity generated by a pressure to re-evaluate the history of
the land. In neither case do the solutions proposed by the respective governments fit into the
predefined framework of multiculturalism.
Chapter 2 “Why Meech Lake Failed” focuses on underlying motives of Canadian
identity that clashed in the constitutional debate over the distinct-society clause. Therefore, I
treat the Meech Lake (and subsequent) constitutional negotiations as symptoms of a country
suffering from identity crisis. I examine Indigenous peoples and multicultural groups—the
major societal components that disturb a traditional view of Canada as composed of two
founding nations. Starting at the constitutional debate and concluding with the Canadian
Multiculturalism Act, I assess how the symbolic problem of identity surfaces in government
3
measures. This chapter brings together the loosely related topics of federalism, constitutional
negotiations, indigenous rights and, more broadly, human rights, and multiculturalism in a
Canadian context. A description of the structure of Canadian federalism and its potential to
accommodate the political demands of enclosed societal cultures is followed by a closer look at
the Meech Lake constitutional negotiations to see why Quebec’s claim for recognition as
“distinct society” was the most difficult problem to reconcile. I argue that other components of
the Canadian polity may also qualify for special status: Indigenous peoples as national
minorities can claim self-government rights whereas polyethnic groups cannot, however
significant their economic and cultural contributions are. Finally, highlighting the identity- and
society-forming principles in the Canadian Multiculturalism Act and testing them against the
political and cultural structure of the federation, I propose to identify why this policy could not
solve the federal and cultural identity crises.
Chapter 3 “Identity and National Minorities in Australia” presents how a seemingly
unified national interest can be strongly debated. Since 1988 the issue of an Australian national
identity has gradually come to the foreground in a way it has not happened since the turn of the
century. At the beginning of the chapter I give an overview of two national myths that form the
foundation for the modern Australian success story: a “lucky country” built upon a terra nullius
stood firm and unshakable in 1988. The series of bicentennial celebrations strengthened such
foundations of a nationalist rhetoric, because they provided occasion for accompanying
summaries of historical achievements as well as for celebratory predictions for the future.
However, a section of society evaluated the past differently, and their vision of the future was
also different from the official Australian version based on the obsolete myths of terra nullius
and “lucky country.” I describe how an Aboriginal version of history came to light and examine
a multiculturalist perspective of the future. Finally I propose to answer the question how and
why the historical, federal and social contexts of Australian multiculturalism and identity
politics are different from the situation in Canada.
Chapter 4 “The Charlottetown Accord” analyzes the governing model in the
Charlottetown Accord (1992)—a model of government that almost succeeded. However, as it
eventually did not, it is timely to collect the other options Canada might have chosen to
reorganize itself. I will survey what other governing models (alternative to multiculturalism)
have been offered in the course of debates and political negotiations, and what their foundations
are in law and history. As opposed to previous negotiations for a constitutional change, the
Charlottetown Accord incorporated the theory of Indigenous peoples’ inherent right to selfgovernment
based on pre-existing sovereignty for the first time. Although the Accord failed at
4
referenda in 1992, its impact has been visible in later government policies. I argue that a special
willingness to accommodate shared sovereignties over land, identity, and political voice is
prerequisite to resolving the federal crisis. I propose that Canadian identity politics has emerged
because of the structural troubles federalism had to face, and that any reform attempts to change
the structure of government need to consider the identity of its elements. I critically investigate
the third order model of government proposed in the Charlottetown Accord, and contrast it with
the existing model of multiculturalism in a bilingual/bicultural context. Following that, I
introduce the hypothetical models of secession and two-row wampum to see if they provide
plausible solutions for the structural and identity crisis.
Chapter 5 “Mabo and the Native Title Legislation” attempts to answer why the Mabo
judgment shook the foundations of the Australian legal and political system. I explore a
historiographical and legal paradigm-shift ushered in by the Mabo decision. Following
explanatory sections about the content and significance of the High Court’s 1992 judgment in
Mabo v. Queensland (No.2), which overruled its countervailing precedents, I will argue that the
falsification of a legal concept, terra nullius, also consolidated a historiographical paradigmshift
in Australia. Legal and moral justice had been competing for recognition and both required
unquestionable evidence to be provided by new academic research as well as a new approach by
justices in the High Court. Their new policy is manifested in a willingness to find implied rights
in the Constitution and to consult developments in international human rights and indigenous
rights law in case domestic precedents are unsatisfactory. By unavoidable necessity, this
practice derived from the Court’s role as an interpreter of a constitution without a bill of rights,
from Australia’s tarnished international reputation for human (especially indigene and refugee)
rights, and from the call from new academic social and historical research filling in the “great
Australian silence.” Implications of the Mabo decision forced new legal and moral obligations
on political leadership as well as the wider citizenry, and provided a radically new premise for
the identity and citizenship debate by officially introducing Indigenous people as prior
occupants and owners of the continent.
Befitting the requirements of a comparative and interdisciplinary study, chapter 6
consolidates the common threads of legal, historical, and political analytical evidence in the
individual chapters; overviews the argument and the answers to the proposed questions; and
leads to the final conclusions, which I will summarize in the third section of this discussion of
the thesis.
Leírás
Kulcsszavak
multikulturalitás és indigeneitás (őslakói lét) kölcsönhatása Kanadában és Ausztráliában, interaction of multiculturality and indigeneity in Canada and Australia, 1988-1992