Federal Multicultural Policies and the Politics of Indigeneity in Canada and Australia between 1988-1992

Tóthné, Espák Gabriella

Federal Multicultural Policies and the Politics of Indigeneity in Canada and Australia between 1988-1992

dc.contributor.advisor	Richard, Nile
dc.contributor.author	Tóthné, Espák Gabriella
dc.contributor.department	Irodalomtudományok doktori iskola	hu
dc.contributor.submitterdep	DE--TEK--Bölcsészettudományi Kar--Angol-Amerikai Intézet
dc.date.accessioned	2009-03-09T16:14:35Z
dc.date.available	2009-03-09T16:14:35Z
dc.date.created	2003	en
dc.date.defended	2003
dc.date.issued	2009-03-09T16:14:35Z
dc.description.abstract	Az értekezés a multikulturalitás és indigeneitás (őslakói lét) kölcsönhatását tárja fel a Kanadai és Ausztrál Államszövetség kontextusában, az 1988 és 1992 közötti időszakban. A tanulmány kettős célkitűzése, hogy (1) eloszlassa a multikulturalizmust mint sikeres népességkezelő politikát övező dicsfényt, és bizonyítsa, hogy a vizsgált országokban a kisebbségi érdekek sokkal összetettebbek annál, amit egy a jogi, történelmi és filozófiai hátteret figyelmen kívül hagyó társadalompolitika hosszú távon kezelni képes; és (2) rávilágítson arra, hogy az őslakói érdekek (föld, identitás és politikai tér követelése) Kanadában és Ausztráliában azért nem teljesíthetőek teljes mértékben, mert fenyegetni látszanak az államszuverenitás fenntartására és a területi integritás védelmére irányuló nemzeti érdekeket. A dolgozat ezen tartalmi célkitűzését indokolja az alábbi átfogó tartalmi kifejtés, majd a célok fejezetenkénti részletezése. Mindemellett (3) az értekezés a kanadai és ausztrál multikulturalizmus történeti, politikai és jogi feldolgozásában mutatkozó tematikai hiányt is pótolni kívánja. E célkitűzés jogosságát a Tézisek második, módszertani részében indoklom. Kanadát és Ausztráliát összehasonlítva a dolgozat olyan kérdéseket vizsgál, amelyek a multikulturalizmusnak nevezett társadalompolitika fenntarthatóságával kapcsolatban merülnek fel. A kanadai multikulturalizmus az államszövetség súlyos válsága miatt fejlődhetett ki, és a Canadian Multiculturalism Act (1988) olyan intézkedésnek tekinthető, amelynek célja közös identitás megteremtése és stabil társadalmi rend létrehozása. Ausztrália történetében hasonló jellegű válság ezidáig nem fordult elő; ott a multikulturalizmust nem a föderalizmus, hanem a kulturális sokféleség kezelésére vezették be. Ennek megfelelően a National Agenda for a Multicultural Australia politikai retorikájában szóhasználatában a „minden ausztrál” kifejezés igény szerint átváltható az egyén egyenlőségéről a közös nemzeti elkötelezettség hangsúlyozására. Kanadától eltérően itt sikertelenül próbálkoztak a politika törvényben vagy alkotmányban való rögzítésével, és ez arra utal, hogy az ausztrál multikulturalizmust övező polémiák nem elég erősek ahhoz, hogy kihatással legyenek a szövetségi jogra és a föderalizmus szerkezetére. Több évtizedre nyúló alkotmányos tárgyalás-sorozat – melynek célja Quebec benntartása a szövetségben – jelzi a kanadai konföderáció válságát. A válság azért bontakozhatott ki, mert az egyenlő tartományokból álló államszerkezet nem felel meg a két alapító nemzet és több aborigin (őslakó) nemzet által alkotott történelmi társadalomszerkezetnek. Az 1990-es meech lake-i alkotmánymódosító egyezség (Meech Lake Accord) nem azért bukott meg, mert a tartományok nem tudtak megegyezni a hatalommegosztásról, hanem mert Quebec ragaszkodott az „eltérő társadalom” (distinct society) klauza beiktatásához. Másszóval, a szerkezeti problémák mögött tartós kulturális paradoxon húzódik. 2 Az 1982-es alkotmány (Constitution Act, 1982) elismeri a kanadai multikulturális örökség (the multicultural heritage of Canadians [s.27]) megőrzésének és erősítésének fontosságát, ez azonban nem volt elegendő a multikulturalizmus-politika tényleges fenntartásához. 1988-ban a parlament külön törvényt vezetett be, hogy a multikulturalizmus jövőjét biztosítsa, mivel Quebec jóváhagyásának hiányában ezt sem a Jogok és Szabadságok Kanadai Kartáját (Canadian Charter of Rights and Freedoms) is tartalmazó alkotmány, sem pedig a nemzeti érdekre hivatkozó szövetségi intézkedés-csomag (az opting out formula miatt) nem tudta elérni. Bevándorlási mutatók azt sugallják, hogy a kanadai és ausztrál multikulturalizmus – mint a társadalmi sokszínűség jelensége – hasonló fejlődési utat járt be. Mindkét országban őslakó népesség teszi a betelepült társadalom etnikai összetételét sokkal bonyolultabbá. Mégis, a kétnyelvű és kétkultúrájú kanadai konföderáció eredendő dualizmusa önkéntelenül is hozzájárult ahhoz, hogy az őslakók követelése nyomán az alkotmány módosításakor tárgyalják a harmadik rend (third order) létrehozásáról szóló javaslatokat, és az addig két pilléren (szövetségi és tartományi kormányzati rend) álló államszuverenitás egy harmadik (őslakói) oszloppal támasztassék alá. A kanadai politikát tehát ez a belső nyomás formálja. Mivel Ausztráliában nincs ilyen belső divízió, ez a lehetőség az aboriginek és Torres Strait szigetiek számára nem adatott meg, így az Ausztrál Államszövetség etnikai és őslakó politikája inkább a nemzetközi nyomásnak látszik engedelmeskedni. A vizsgált időszakban mindkét ország arra (is) használja a multikulturalizmus politikáját, hogy elcsitítsa az őslakók követeléseit, mivel ez a kulturális sokféleséggel járó problémák jó és kockázatmentes kezelési módjának látszik. A nemzeti kisebbségek politikai jogokról szóló beszédét azonban a multikulturalizmus már nem hallja meg, mert csoport-alapú önkormányzati jogok követeléseit nem tudja kezelni. Az indigeneitás diskurzusa viszont túlhaladta az egyéni emberjogi kereteket és továbblépett a csoport-alapú önkományzatiság feltétlen elismerését követelő szuverenitás-beszéd aknamezejére. A vizsgálat szempontjából az 1988 és 1992 közötti átmeneti időszak eseményeinek különlegessége, hogy olyan éles érdek-összeütközések jelentkeznek az (őslakó) nemzeti kisebbség és a kormányzat által képviselt többségi nemzet között, amelyek elkerülhetetlenül kormányzati reakciót idéznek elő. Kanadában ennek a viszálynak a színtere az alkotmányos válság, míg Ausztráliában a helyi történelem átértékelését követelő nyomás következtében létrejött nemzeti identitásválság. A kormányok által javasolt megoldások egyik esetben sem férnek bele a multikulturalizmus előre meghatározott keretébe. A dolgozat második, „Why Meech Lake Failed” című fejezete a kanadai identitás olyan látens motívumaival foglalkozik, amelyek az alkotmányos vitában az „eltérő társadalom” klauza kapcsán kerülnek előtérbe és ütközésbe, ezért a meech lake-i (és azt követő) alkotmányos tárgyalásokat az identitásválság szimptómáinak tekintem. A vizsgálódás középpontjában az őslakó népek és a multikulturális csoportok állnak – azok a fő társadalmi összetevő elemek, amelyek zavarják a két alapító nemzetből álló Kanadáról kialakított hagyományos képet. Az alkotmányos vitától a Canadian Multiculturalism Actig eljutva értékelem, hogyan jut felszínre az identitás szimbolikus problémája a kormányzati intézkedésekben. A fejezet a föderalizmus, alkotmányos tárgyalások, őslakó jogok és emberjogok, és multikulturalizmus lazán kapcsolódó témaköreit köti egy csokorba kanadai kontextusban. Miután értékelem, hogy szerkezetéből adódóan a kanadai föderalizmus milyen mértékben képes helyt adni belső társadalmi kultúrák politikai követeléseinek, közelebbről szemügyre veszem a meech lake-i alkotmányos tárgyalásokat, hogy kiderüljön, miért Quebec „eltérő társadalom” követelésének kielégítése volt a legnehezebben kezelhető probléma. A kanadai állam más összetevői szintén számot tarthatnak különleges státuszra: az őslakó népek (mint nemzeti kisebbségek) autonóm önkormányzati jogokat követelhetnek, ezzel szemben a polietnikai csoportok gazdasági és kulturális hozzájárulásuk súlya ellenére sem tehetik ezt meg. Végül a Canadian Multiculturalism Act identitás- és társadalomformáló elveit vizsgálom az államszövetség politikai és kulturális szerkezete ellenében, azzal a céllal, hogy megválaszoljam, miért nem tudta ez a politika megoldani a föderális és kulturális identitás válságát. A harmadik fejezet („Identity and National Minorities in Australia”) bemutatja, mennyire polemizálható az egységesnek látszó nemzeti érdek. 1988 óta az ausztrál nemzeti identitás kérdése olyan mértékben került középpontba, mint a megelőző századforduló óta még soha. A fejezet elején áttekintem a modern ausztrál sikertörténet alapját képező két nagy nemzeti mítoszt, hiszen 1988-ban még sértetlenül állt a terra nullius-ra felépített „szerencsés ország”. A gyarmatalapítás bicentenáriumának ünnepségsorozata felerősítette a nemzeti retorikát, mivel alkalmat kínált a történelmi eredmények összegzésére és az örömteli jövőkép kialakítására. Van azonban a társadalomnak egy olyan része, amely teljesen másképp értékeli a múltat, és jövőképe is más irányt mutat, mint a már túlhaladott terra nullius-ra és „szerencsés országra” alapozott hivatalos ausztrál verzió. Vizsgálom, hogyan kerül felszínre az őslakók szemszögéből tekintett történelemváltozat, és milyen a multikulturalista jövőkép. Ezzel ez a fejezet hozzájárul ahhoz is, hogy átlássuk, mennyiben tér el az ausztrál multikulturalizmus és identitáspolitika történelmi, föderális és társadalmi környezete a kanadai helyzettől. A negyedik fejezet („The Charlottetown Accord”) elemzi azt a Charlottetown Egyezményben (1992) felkínált kormányzati modellt, amely majdnem sikert aratott. Mivel azonban ez mégsem következett be, időszerű annak vizsgálata, hogy milyen más modellek alapján szervezhette volna újjá magát az ország. Áttekintem azokat a multikulturalizmus alternatívájaként szolgáló lehetőségeket, valamint jogi és történelmi alapjukat, amelyek a viták és politikai tárgyalások során felmerültek. A korábbi alkotmányváltozást célzó tárgyalásokkal ellentétben a 4 Charlottetown Egyezmény első alkalommal vállalta fel az őslakó népek megelőző szuverenitásán alapuló eredendő önkormányzatának jogáról szóló elméletet. Habár az Egyezmény az 1992-es referendumok során meghiúsult, hatása a későbbi kormányzati politikában is érezhető. A föderális válság megoldásához elengedhetetlen a föld, identitás, és politikai tér feletti megosztott szuverenitásra való különös hajlandóság. A kanadai identitást övező politika éppen a konföderáció szerkezeti problémái miatt válhatott prominenssé, és a kormányzati rend megváltoztatására törekedő reformtörekvéseknek tekintettel kell lenniük a társadalmat alkotó kulturális elemek identitására. Kritikusan vizsgálom az Egyezményben leírt harmadik kormányzat (third order) javaslatot, szembeállítva a multikulturalizmus kétnyelvű/kétkultúrájú közegben létező modelljével. Ezt követően a szecesszió és a two-row wampum hipotetikus modelljeit tekintem át abból a szempontból, hogy alkalmasak-e a strukturális és identitásválság megoldására. Az ötödik fejezetben („Mabo and the Native Title Legislation”) arra a kérdésre keresem a választ, hogy miért tudta a Mabo döntés alapjaiban megrázni az ausztrál jog- és politikai rendszert. Bizonyítom, hogy a Legfelsőbb Bíróság Mabo v. Queensland (No.2) perben hozott ítélete, amely minden korábbi precedenssel ellentétben tarthatatlannak nyilvánította a terra nullius jogi doktrínáját, egyidejűleg történetírásbeli és jogi paradigmaváltást is szentesített. Az elismerésre váró jogi és morális igazságokat egyaránt megkérdőjelezhetetlen bizonyítékokkal kellett alátámasztani, amelyhez elengedhetetlen volt az új akadémiai kutatás és a bírák megváltozott állásfoglalása. A Bíróság új irányvonalát jelzi, hogy hajlandó beleértett (implied) jogokat keresni az alkotmányban és figyelembe venni a nemzetközi emberjogi és őslakó jogi fejleményeket, amennyiben a hazai precedensek nem kielégítőek. Ez az új gyakorlat elengedhetetlenül következett abból, hogy a Bíróságnak olyan alkotmányt kell értelmeznie, amelyben nincs jogvédő karta; hogy Ausztrália nemzetközi megítélése az emberi jogok (főleg az őslakók és a menekültek jogai) védelme területén kritikussá vált; és hogy az új társadalomtörténeti kutatások betöltötték az őslakók kisemmizését addig elhallgató „nagy ausztrál csendet”. A Mabo döntés új jogi és morális kötelezettégeket rótt a politikai vezetésre és tágabb értelemben az egész társadalomra, és új platformra helyezte az identitás és állampolgársági vitát azáltal, hogy hivatalosan elismerte: az őslakó népek a kontinens első lakói és birtoklói. A hatodik fejezet az interdiszciplinaritás követelményének megfelelően egy kifejtő gondolatmenetben összefésüli az egyes fejezetek jogi, politikai és történelmi elemzésein alapuló közös szálait, áttekinti az érvelést és a felvetett kérdésekre adott válaszokat, s ezáltal elvezet a vizsgálat végső következtetéseihez, amelyeket a Tézisek harmadik, eredményeket összegző részében ismertetek. DOKTORI (PH.D.) ÉRTEKEZÉS TÉZISEI FEDERAL MULTICULTURAL POLICIES AND THE POLITICS OF INDIGENEITY IN CANADA AND AUSTRALIA BETWEEN 1988-1992 Gabriella Tóthné Espák Debrecen 2003 1 I. AREA AND OBJECTIVE OF RESEARCH This dissertation explores the interaction of multiculturality and indigeneity in Canada and Australia in the context of federal politics between 1988-1992. Double aims of this study are (1) to dispel the myth of success surrounding multiculturalism as a population management policy, and prove that minority interests in the two countries under observation are much more complex than what a social policy unacknowledging legal, historical, and philosophical backgrounds can manage in the long run; and (2) to highlight that indigenous interests (claims to land, identity, and political voice) in Canada and Australia cannot be realized and fulfilled, because they are perceived as threatening to fundamental national interests such as the maintenance of state sovereignty and protection of territorial integrity. Further explication below, including a chapter by chapter outline of specific problem areas, will justify these overarching aims. Furthermore, (3) by providing a comparative assessment of indigeneity and multiculturality, my dissertation also intends to fill in a thematic gap in the body of historical, political, and legal academic writing about Canadian and Australian multiculturalisms. Justification of this aim will follow in the second, methodological section of this Theses. Comparing and contrasting Canada and Australia, my study explores questions about the prevalence of multiculturalism as public policy. It argues that Canadian multiculturalism has developed within a context of serious federal crisis, and that the Canadian Multiculturalism Act (1988) can be regarded as a policy to search for and find a shared identity and so provide for a stable social order. Such a crisis has been absent from the history of Australia, where multiculturalism was launched not to manage federalism but to manage cultural diversity. In the National Agenda for a Multicultural Australia the phrase “all Australians” is a convertible item of political rhetoric to emphasize individual equality and/or shared national commitments. Unlike in Canada, attempts to entrench multiculturalism in a statute or in the Constitution have not been successful, which suggests that controversies about Australian multiculturalism are not acute enough to affect federal law and the structure of federalism. Decades-long constitutional negotiations—designed to keep Quebec in the confederation—highlight a Canadian federal crisis where the federal structure of equal provinces does not match the historical social composition of two founding nations and several Aboriginal nations. The Meech Lake Accord (1987-1990) did not fail because of disagreements over the distribution of power among the provinces but because of Quebec’s insistence on a “distinct society” clause. In other words, there is an ongoing cultural paradox beneath the structural problems. The Constitution Act, 1982 recognizes the importance of preserving and enhancing the multicultural heritage of Canadians, yet this has not been enough to sustain actual 2 policies. By 1988 a separate Act of Parliament was ratified to ensure the future of federal policies because neither the constitution with its Charter of Rights and Freedoms (due to Quebec’s dissent) nor a set of federal policies (due to the “opting out” formula) in the name of the “national interest” could do that. Immigration trends imply that Canadian and Australian multiculturalisms in the descriptive sense have developed along broadly similar lines. In both countries, indigenous populations make the ethnic composition of the settler society much more complex. Yet, the underlying dualism of a benevolent bilingual and bicultural confederation in Canada has unwittingly assisted indigenous claims to add a third pillar to federal sovereignty (federal, provincial, and indigenous) and opt for proposals towards creating a third order of government. My study suggests that Canadian policy-making is driven by such internal pressures. The absence of internal divisions in Australia cuts off this option for Aborigines and Torres Strait Islanders, so Australian ethnic and indigenous policy-making tends to be more responsive to international initiatives rather than domestic ones. Both countries use multiculturalism to pacify indigenous claims because it seems a good and riskfree way to manage problems of cultural diversity. When national minorities engage in “political rights talk,” multiculturalism refuses to listen because it is not prepared to handle claims for group-differentiated self-government rights. Yet, the discourse of indigeneity has already moved beyond the individual human rights agenda into the battlefield of “sovereignty talk,” demanding unconditional recognition of the group right of self-determination. For the purposes of my study, a special “merit” of the events in the transitional period between 1988 and 1992 is that they demonstrate an acute conflict between the interests of (indigenous) minority nationhood and the majority nation represented by the government, which generates inescapable government reactions. In Canada the scene of this struggle is the constitutional crisis, whereas in Australia it is the crisis of national identity generated by a pressure to re-evaluate the history of the land. In neither case do the solutions proposed by the respective governments fit into the predefined framework of multiculturalism. Chapter 2 “Why Meech Lake Failed” focuses on underlying motives of Canadian identity that clashed in the constitutional debate over the distinct-society clause. Therefore, I treat the Meech Lake (and subsequent) constitutional negotiations as symptoms of a country suffering from identity crisis. I examine Indigenous peoples and multicultural groups—the major societal components that disturb a traditional view of Canada as composed of two founding nations. Starting at the constitutional debate and concluding with the Canadian Multiculturalism Act, I assess how the symbolic problem of identity surfaces in government 3 measures. This chapter brings together the loosely related topics of federalism, constitutional negotiations, indigenous rights and, more broadly, human rights, and multiculturalism in a Canadian context. A description of the structure of Canadian federalism and its potential to accommodate the political demands of enclosed societal cultures is followed by a closer look at the Meech Lake constitutional negotiations to see why Quebec’s claim for recognition as “distinct society” was the most difficult problem to reconcile. I argue that other components of the Canadian polity may also qualify for special status: Indigenous peoples as national minorities can claim self-government rights whereas polyethnic groups cannot, however significant their economic and cultural contributions are. Finally, highlighting the identity- and society-forming principles in the Canadian Multiculturalism Act and testing them against the political and cultural structure of the federation, I propose to identify why this policy could not solve the federal and cultural identity crises. Chapter 3 “Identity and National Minorities in Australia” presents how a seemingly unified national interest can be strongly debated. Since 1988 the issue of an Australian national identity has gradually come to the foreground in a way it has not happened since the turn of the century. At the beginning of the chapter I give an overview of two national myths that form the foundation for the modern Australian success story: a “lucky country” built upon a terra nullius stood firm and unshakable in 1988. The series of bicentennial celebrations strengthened such foundations of a nationalist rhetoric, because they provided occasion for accompanying summaries of historical achievements as well as for celebratory predictions for the future. However, a section of society evaluated the past differently, and their vision of the future was also different from the official Australian version based on the obsolete myths of terra nullius and “lucky country.” I describe how an Aboriginal version of history came to light and examine a multiculturalist perspective of the future. Finally I propose to answer the question how and why the historical, federal and social contexts of Australian multiculturalism and identity politics are different from the situation in Canada. Chapter 4 “The Charlottetown Accord” analyzes the governing model in the Charlottetown Accord (1992)—a model of government that almost succeeded. However, as it eventually did not, it is timely to collect the other options Canada might have chosen to reorganize itself. I will survey what other governing models (alternative to multiculturalism) have been offered in the course of debates and political negotiations, and what their foundations are in law and history. As opposed to previous negotiations for a constitutional change, the Charlottetown Accord incorporated the theory of Indigenous peoples’ inherent right to selfgovernment based on pre-existing sovereignty for the first time. Although the Accord failed at 4 referenda in 1992, its impact has been visible in later government policies. I argue that a special willingness to accommodate shared sovereignties over land, identity, and political voice is prerequisite to resolving the federal crisis. I propose that Canadian identity politics has emerged because of the structural troubles federalism had to face, and that any reform attempts to change the structure of government need to consider the identity of its elements. I critically investigate the third order model of government proposed in the Charlottetown Accord, and contrast it with the existing model of multiculturalism in a bilingual/bicultural context. Following that, I introduce the hypothetical models of secession and two-row wampum to see if they provide plausible solutions for the structural and identity crisis. Chapter 5 “Mabo and the Native Title Legislation” attempts to answer why the Mabo judgment shook the foundations of the Australian legal and political system. I explore a historiographical and legal paradigm-shift ushered in by the Mabo decision. Following explanatory sections about the content and significance of the High Court’s 1992 judgment in Mabo v. Queensland (No.2), which overruled its countervailing precedents, I will argue that the falsification of a legal concept, terra nullius, also consolidated a historiographical paradigmshift in Australia. Legal and moral justice had been competing for recognition and both required unquestionable evidence to be provided by new academic research as well as a new approach by justices in the High Court. Their new policy is manifested in a willingness to find implied rights in the Constitution and to consult developments in international human rights and indigenous rights law in case domestic precedents are unsatisfactory. By unavoidable necessity, this practice derived from the Court’s role as an interpreter of a constitution without a bill of rights, from Australia’s tarnished international reputation for human (especially indigene and refugee) rights, and from the call from new academic social and historical research filling in the “great Australian silence.” Implications of the Mabo decision forced new legal and moral obligations on political leadership as well as the wider citizenry, and provided a radically new premise for the identity and citizenship debate by officially introducing Indigenous people as prior occupants and owners of the continent. Befitting the requirements of a comparative and interdisciplinary study, chapter 6 consolidates the common threads of legal, historical, and political analytical evidence in the individual chapters; overviews the argument and the answers to the proposed questions; and leads to the final conclusions, which I will summarize in the third section of this discussion of the thesis.	en
dc.description.contact	gespak@delfin.unideb.hu	hu
dc.format.extent	215 p.	en
dc.identifier.uri	http://hdl.handle.net/2437/79729
dc.language	eng	hu
dc.language	hun	hu
dc.language.iso	hu	en
dc.language.iso	en	en
dc.subject	multikulturalitás és indigeneitás (őslakói lét) kölcsönhatása Kanadában és Ausztráliában	en
dc.subject	interaction of multiculturality and indigeneity in Canada and Australia	en
dc.subject	1988-1992	en
dc.subject.discipline	Irodalomtudományok	hu
dc.subject.sciencefield	Bölcsészettudományok	hu
dc.title	Federal Multicultural Policies and the Politics of Indigeneity in Canada and Australia between 1988-1992	en
dc.title.translated	Multikulturalizmus és őslakó politika a Kanadai és Ausztrál államszövetségben 1988-1992 között	en